行政公益诉讼启动模式与检察机关的定位选择.pdfVIP

PEOPLES PROCURATORIAL SEMIMONTHLY 2009·第 17 期 法学专论 行政公益诉讼启动模式与检察机关的定位选择 │田 凯 觹 觹 河南检察职业学院副院长。 [关键词] 行政公益诉讼 启动模式 [摘 要] 行政公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资 源，既要充分赋予相关主体诉权，又要防止滥诉。在制度设计上赋予公民、 非政府组织和检察机关诉权的同时，又要在公民、法人或其他组织的诉权 行使前预设一个检察机关审查程序，并且明确检察机关在行政公益诉讼 制度中的法律定位。 [中图分类号] DF74 [文献标识码] A [文章编号] 1004－4043（2009）－09（上）－0017－5 一般而言，行政公诉是指检察机关提起的行政 公益诉讼，构建行政公益诉讼制度至少要解决两个 基本问题：一个是受案范围，一个是原告资格。[1] 在公益诉讼原告资格问题上，检察机关、非政府组 织和公民三者均应具有行政公益诉权，但要建立检 察机关前置审查的程序，防止滥诉出现。行政公益 诉讼中检察机关不同于一般原告，定位于行政公诉 人是符合行政诉讼规律和检察机关宪法定位的科 学选择。 一、行政公益诉讼启动模式的争议 单纯讲行政公诉制度，启动主体是唯一的，它 仅指检察机关提起的行政公益诉讼。但是，在赋予 检察机关行政公诉启动权的同时，要不要赋予公 民、非政府组织等主体行政公益诉讼的启动权？赋 予后如何使用诉权？这就涉及到行政公益诉讼启动 模式选择问题，对此学术界众说纷纭，各持一端。综 合起来看，这些争议主要集中于启动主体和启动顺 序两大问题。 （一）启动主体的争议 行政公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还 是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一 元主体启动和多元主体启动争议的关键。 一元启动模式就是将行政公益诉讼的起诉权 仅授予检察机关，检察机关代表国家对行政机关侵 害公益的行为进行起诉，即检察机关专门行使行政 公益诉讼权。[2]其论据主要是检察机关作为法律监 督者在发现行政侵权时提起诉讼，是其自身公共利 益代表人角色的要求，其在诉讼过程中虽然也是法 律监督者，但与其作为公诉人的外在角色冲突也由 于其作为公诉人并不存在自身直接利益而得到化 解，其作为公诉人和作为监督者的目的都在于保护 国家和社会利益。检察机关作为公诉人具有较高的 专业素质和强大的司法能力，赋予其行政公诉权即 可解决公益维护缺位的问题。这种观点同时认为， 公民和非政府组织如果具有行政公益诉讼启动权， 一是力量不足以对抗侵权的行政机关，二是容易造 成滥诉。但是公民和非政府组织可具有向检察机关 申请公益诉讼起诉的权利。[3] 多元启动模式就是行政公益起诉权同时赋予 检察机关、非政府组织（法人、其他社会组织，如公 益组织等）和公民。[4]通过国家、社会组织、公民三个 17 PEOPLES PROCURATORIAL SEMIMONTHLY 2009·第 17 期 法学专论 渠道上对公共利益进行司法救济，动员了全国各个 阶层、各个方面，体现了“人民国家，人民管理”的原 则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结 合，是最佳的启动方式。[5]赋予公民行政公益诉讼启 动权是诉权属于人民的诉讼民主化的要求，是权力 属于人民，真正实现人民当家作主的需要。我国宪 法规定了人民直接参与国家事务管理的权力，如对 国家机关的监督权。当某一受委托者不按照人民的 意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行 使管理国家事务的权力。公益诉讼是人民广泛而真 实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的 新途径，是宪法规定的公民民主权利在诉讼领域内 的制度化、法律化表现。非政府组织应该具有公益 诉讼权，因为无论是专业性还是行业性的非政府组 织，作为专业维护某个领域或某个行业社会公益的 组织，它们人员力量强大，精力更加充沛，财力更加 雄厚，经验更加丰富，影响力也可望更加深远。一句 话，参与公益诉讼更有优势。①非政府组织回归到他 所代表的团体，通过权利观念深入人心，通过自身 在社会活动中的作为履行社会责任并实现其组织 存在的价值，更有利于其成为“公民社会保护和促 进人权活动的重要的参与者”。[6] （二）启动顺序的争议 在多元主体具有行政公益诉权的基础上，启动 顺序上存在多元主体直接启动和检察机关前置审 查的争议。 多元主体直接拥有诉权是指在立法时将检察机 关、公民、社会团体均作为公益诉讼的发动主体，[7]检 察机关、非政府组织和公民发现公益被侵害现象，均 可向法院提起诉讼。无论法院先行受理哪一类主体 提起的公益诉讼，它就具有诉讼优先权。多主体同 时起诉也不一定会造成公民的滥诉，就像制定行政 诉讼法时，学者们担心如果不控制行政受案范围就 会踏破法院门槛，即使现有受案范围也会让法院压 力很大，事实