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全球金融改革视角下的单一监管者模式二 　　(二)FSA：目标、负责性和独立性 　　设立FSA的拖沓(议会对法案实施方面的讨论超过两年半，并且没有对所假定的立法目标作任何批判性分析)和复杂得令人难以置信的立法过程由SIB具体负责，后者在1997年10月28日新的《金融服务法》正式出台后改称FSA。SIB原本是一个私人公司，大臣们在征得议会同意后，将其在1997年《金融服务法》下拥有的权力让渡给SIB。在金融监管改革法案通过后，SIB对银行和金融服务业体制直接负责。 　　新任工党财政大臣邀请时任英格兰银行副行长的霍华德·戴维斯(Howard Davies)担任FSA首任主席，并要求即将卸任的SIB主席安德鲁·拉吉爵士(Sir Andrew Large)提交一份实施金融监管改革政策的计划。这份计划后来在1997年7月公布。 《拉吉报告》的设想是，新的监管机构将负责审慎行为(以维持对金融系统的信心)、业务行为(以保护金融服务消费者)和市场标准(以促进市场的清洁和有序)。这些成为其后的2000年《金融服务与市场法》所包涵目标的基础。 　　银行监督职责的转移比金融监管的统一更让人意想不到。表面上，改革的动力似乎来自于保护英格兰银行在有效行使其新的货币职责时免受潜在的更多银行倒闭困扰的需要。英格兰银行多少有些恋恋不舍的接受了这样的说法(事实上英格兰银行在这个问题上几乎没有什么发言权)，即其保持金融稳定的角色比保留其监督职责更为重要。 　　财政部于1998年7月提交了《金融服务与市场法》草案，并于2000年7月最终获得王室同意(Royal Assent)。 《金融服务与市场法》(FSMA)是一部容量巨大、高度复杂的立法，尽管它只提供了一个粗略的法律框架。 　　1. 立法目标 　　FSMA所陈述的目标和原则很大程度上反映了《拉吉报告》中的建议。这些内容提供了评判FSA表现的标准，因此是本文讨论的重点之一。FSMA与此前立法的区别在于，清晰界定并显著展示了其立法目标，从而使FSA作用和功能的发挥更易于辨识。 　　FSA的法定目标有四个： 　　保持市场信心; 　　促进公众知悉; 　　保护消费者; 　　减少金融犯罪。 　　对于英国而言，第四个目标尤其新颖，因为此前的监管机构并无授权或权力来实现这一目标。上述目标的实现与FSA的一般职能相关，包括制定规则， 准备和发布规则汇编，以及监管者的总体政策。 　　“保持市场信心”被界定为“保持对金融系统的信心”，包括金融市场、交易所、受监管活动及相联系的活动。尽管这一目标同国际证券委员会组织(IOSCO)的《证券监管的目标与原则》相呼应，旨在促进市场的“公平、效率和透明”，但其在反映全球对金融稳定的强调方面更为显著。系统性风险的存在是对金融稳定的最大威胁，也是改革后的英格兰银行的所要应对的首要问题。考虑到过去10年间对金融稳定的重视程度，FSMA未对其作出明确陈述令人惊讶。这也是对FSMA进行讨论的金融服务与市场联合委员会的观点。本条目标之所以未被界定为金融稳定，是因为后者是英格兰银行的首要目标，并且有可能导致在对个体金融机构的有效审慎监管方面的妥协。如上所述，这也正是将银行业监管职能从英格兰银行剥离的原因之一。 　　为解决这一问题，FSA、英格兰银行和财政部就系统性稳定达成了一个谅解备忘录。根据谅解备忘录的规定，英格兰银行负责“金融系统整体上的稳定”，FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管。然而，正如英国以往在应对金融危机方面的迟滞所显示的那样，单个金融机构的问题同系统性问题常常变得难以区分。 　　促进公众知悉和保护消费者的目标需要结合起来考虑，因为这些问题有着密切关联。促进公众知悉的基本原理是矫正存在于市场参与者之间的信息不对称，尤其是对于个人投资者而言。信息不对称也许是导致市场失败的最重要原因，而对金融消费者进行更充分的信息披露将有助于纠正这一问题。更充分的信息有助于更好的保护消费者免受其可能并未意识到的金融风险的影响。 　　向消费者进行信息披露的本质是提醒用户和潜在用户注意与金融交易相联系的风险。英国金融市场传统上实行“买者自警”(caveat emptor)的原则，即生产者和消费者可以自由的进行金融交易，只要对消费者进行了充分和准确的信息披露即可。 　　然而，金融合同的复杂性和近年来的各种欺诈销售丑闻使得很多人相信，仅有这一原则是不够的。法案通过在第5(2)节加入第(c)段来打消这种顾虑，该段对“消费者获取对其适当的建议和准确信息的需要”作出了规定。 　　减少金融犯罪与“欺诈或不诚实” 及“金融市场中或与金融市场相关的不当行为或滥用”有关。反洗钱(以及现在的反恐)近年来也成为金融监管者的一个重要职责。 　　2. 独立性、负责性与透明度 　　作为一个监管机构，FSA的独特之处在于它是履行公共职能的