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县域政府治理模式的新变化 折晓叶 本文发表于《中国社会科学》2014年第1期 摘　要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市（镇）化既突飞猛进又困境重重的重要原因。 关键词：县城政府治理模式　城市化项目经营　项目平台　“行政—政治—公司”三位一体 改革开放３０多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩目的中国奇迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的一大动力机制，① “地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市（镇）化加快推进的新时期，县域问题显得尤为重要。 那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进，并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研究等方面。 一、县域政府“统合化”新倾向 “地方政府法团主义”也称“地方性国家统合主义”或“地方政府公司化”，最初由美国学者戴慕珍提出，用以解释１９８０年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原因，同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区、企业结成了法团组织，成为一个利益共同体，从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之后魏昂德又提出“政府即厂商”的观点，把地方政府形象地比喻为公司总部，把当地公司当作子公司，参与组织它们的经济活动，强调地方政府在中国经济转型和干预当地企业方面的积极作用。林南则用“地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功，强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的重要基础，认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征；以市场为目标导向，又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势，成为很多地方经济起飞的关键。这一观点旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功的原因。① １９９０年代开始，中国经济虽仍维持高速增长的势头，但乡镇企业已风光不再，大量集体企业经由私有化的过程完成改制，或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭，退出市场。这给“地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是，关于地方政府公司化对经济发展的正向影响和推动作用，是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上，而对乡镇企业在１９９０年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系，虽已有一些研究，如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响，政企关系和乡镇企业自身的弊病等，但是对“地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有探讨，因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。 周飞舟指出，包干制下的发展模式可用“地方政府法团主义”解释。伴随分税制的是一种城市化的发展模式，这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式，可暂时称为“三位一体”的发展模式。① 这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化发展模式下出现的新问题，以及提出新解释的必要性。周雪光等指出，乡镇企业在１９９０年代末的集体消亡，反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过程。② 他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵树凯指出，从经济角度看，“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升级，目前仍存在疑问。在政治方面，由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏于供给，成为与民争利的既得利益者，与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和动员社会的能力随之下降。③ 上述研究启发我们，在城市化发展模式下，地方政府行为同时具有行政化、政治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期，土地已替代企业，成为地方增长的新核心要素，政府财政的主要来源也变成了直接与土地和城建有关的税收，具有土地开发权的县（市）级政府，需要新的统合方式来占有、经营和治理辖区，以驱动新的增长和发展引擎。这一变化