我国农村土地制度问题和其对策措施(5月26日夏建芳).docVIP

PAGE  PAGE 6  我国农村土地制度问题及其对策措施 作 者 ：夏 建 芳 [摘要] 农村土地集体所有权制度的基础性缺陷，农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形，是当前和今后一个时期农村土地所面临的突出问题的根本原因和障碍所在。因此需要：逐步取消“农村集体”所有土地，实现物权意义上的土地权益，鼓励城市生产要素流向农村，改革农村土地经营管理体制，建立农村土地收购整理储备机制。 [关键词] 先征后用 以征代流 以城带乡 “两委”改“两制” 城市反哺农村 “土地问题是中国的一个大问题。特别是农村土地问题，关乎全局，又关乎几亿农民的生计，举足轻重。” 邹玉川：《制度创新之路》，中国政法大学出版社1997年版，第3页。 中国只有真正解决农村的土地问题，才能解放农村生产力，发展农村经济，提高农民的生活水平，才能保障百姓安居乐业，实现国家的繁荣昌盛。笔者认为，解决中国农村土地问题的关键是要进行农村土地制度的改革创新。本文就是针对目前农村土地所面临的突出问题，对当今农村土地制度所存在的所有权制度、使用权制度和经营管理制度三个方面的问题，借鉴我国城镇国有土地使用权制度改革所取得的成功经验，提出一些看法和意见。 一、当前我国农村土地制度问题 去年，国土资源部领导在向国务院常务会议汇报工作时，对当前和今后一个时期土地管理所面临的突出问题中指出了“耕地保护难度越来越大、建设用地供需矛盾更加突出、土地利益调整引发的社会矛盾和问题凸显、土地违法违规呈易发多发态势和用地粗放浪费现象依然存在”等五个方面的问题。 徐绍史：《关于进一步加强和改进土地管理工作情况的汇报材料》2011年7月20日。 因为这五个方面的问题都涉及或与农村土地有关。所以笔者结合自己多年从事土地管理工作的实践和对农村土地问题关注，认为这些土地管理所面临的突出问题与我国农村土地所有权制度的基础性缺陷、农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形有着一定的关联影响。 （一）农村土地所有权制度基础性缺陷问题。 宪法和多个法律都规定了“农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理······” 。在这个土地所有权的法律制度下，“农村集体”或“农民集体”土地所有权主体根本模糊不清。它在实际中是一个看不见、摸不着的，抽象的、不确定的，没有法律人格意义的群体。同时，它也不是法人或自然人。因此，作为农村土地的所有者—农民，根本无法实现单个农民或者一个集体在实践层面和物权意义上的主体权利能力。在这个土地所有权制度下，个体农民处于非常弱势无助的地位，其土地的权利义务关系无法得到正确保护。因此，农民有地无权、有地无利现象普遍，农民的土地权益会被土地利益集团们任意侵吞和剥夺。 （二）农村土地的自我经营管理机制缺失问题。 管理农村土地目的应该是追求土地利用的经济、社会和环境综合效益最大化。我国多部法律都明确规定了农村集体经济组织或者村民委员会对农村土地进行经营和管理的权利。依照《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于我国农村长期以来已经形成了恃强凌弱的农村族派势力，农村集体经济组织或者村民委员会的“二委”干部，实际上大都是村族派势力代表，或者也是在族派势力影响下行使职权。然而，目前我国的农村村级基层管理组织所存在的问题是触目惊心的。据最近有关部分统计，全国共立案查处农村基层党员干部违纪违法案件5.85万件，给予党政纪处分或组织处理5.79万人；共受理涉农信访件19.33万件，办结17.33万件。 《党建》杂志，人民网记者姜洁，2012年1月29日。 况且，近年来通过查处的农村纪检监察案件发现，农村基层干部的违纪违法人员身份较固定，主要集中在村支部书记、村主任、村财务管理人员这三类村干部身上。作为最直接经营管理的基层组织处于这种现状之下，农村集体土地的自我经营管理机制如何实现其应有职责。 （三）农村土地使用权制度畸形问题。 《土地法》规定的农村土地使用权制度：一是农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；二是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。另外，《物权法》对于农村中的农用地、建设用地和宅基地这三类土地的使用权也作了不同规定：用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于非农建设用地未作出规定；对农民宅基地适用土地管理法等法律和国家有关规定。二部法律对农村土地的使用权规定，却不能实现《物权法》所规定的相应土地用益物权，即：用益物权人对他人所有的不动产或