1环境标准制度存在的问题.docVIP

1 环境标准制度存在的问题 1.1 环境标准的科学性不强 1.1.1 部分标准已经过时 环境标准作为一种技术规范，必须紧跟科技和社会的发展，才能达到最佳的实施效果。我国许多比较重要的环境标准都制定于20世纪八九十年代，实施后长期没有进行修订(表1)。如果仍沿用当时控制水平较低的环境标准已经无法满足目前环境保护的需要。目前正在修订的《环境空气质量标准》(GB3095-1996)在 2000 年局部修改后也已 10 年未予修改。 1.1.2 新型环境损害缺乏判定标准 我国已形成“两级五类”环境标准体系，标准分类细，涉及范围广，但在很多领域仍然缺乏标准管制。例如光、热、土壤等污染类型及其损害尚未出台相应标准。而已出台的环境标准中也未见诸如重金属、持久有机污染物等物质的标准项目。这可能也反映出与 PM2.5一样“难以控制，无法解决”的困惑。 1.1.3 总量控制标准较少 我国污染物排放(控制)标准中，浓度控制标准多，关于总量控制的标准少。环境污染的产生主要是排放的污染物质超过了环境的自净能力，从而造成生态系统的失调。[4]因此在浓度控制标准下，即使每个污染源达标排放，也会因污染源过多而造成严重的环境污染。由于污染物排放(控制)标准决定着污染源管理的途径方法和环境立法的思路及制度构建，因此必须加强对总量控制标准的制定和完善。 1.1.4 标准数值的确定与修改依据不明 我国许多环境标准具体数值设定的科学性令人质疑。2000 年 1 月 6 日，原国家环境保护总局发布关于《环境空气质量标准》(GB3095-1996)的修改通知，对二氧化氮(NO2)，臭氧(O3)的相应指标数值进行了修改。此次修订的数值，相对于 1996 年 标准的浓度限值反而有所放宽，与世界卫生组织标准更是存在较大差距(表2)，而发布机关却未给出任何解释。[5]《环境空气质量标准(征求意见稿)》也未提高相应限值要求。在大气污染日趋严重、公众环境空气质量要求日益增高的背景下，修订标准反而出现放宽的结果。 1.1.5 标准项目中污染防治指标与公众健康指标混同不分 公众最为关注、环境保护行政最为关切的就是环境污染对人体健康的影响和危害。然而，我国绝大多数环境标准中未专门针对公众健康设定指标，难以区分污染防治与公众健康指标的界限。例如，《环境空气质量标准》(GB3095-1996)以空间区域为依据分为 3 级标准，《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011 年)分为 2级标准，但未针对公众健康设定指标。而美国国家环境空气质量标准明确规定了公众健康指标，环境空气质量限值与保护人体健康目标相统一[6]。美国国会在制定《清洁空气法》时，目的是要“确立公共利益所要求保护人们健康的质量标准”[7]。虽然美国联邦环境保护署在制定环境质量标准的实践中或多或少也考虑了成本和其他相关因素，同时美国也制定了大量基于技术和经济可行性的排放标准[8]，但这些标准仍需要以基于健康和环境影响的质量标准作为补充，优先考虑公众健康和公共福利[9]。 1.1.6 不同标准对同一环境要素(因子)在数值上呈现交叉 除国务院环境保护部门外，其他部门主持编制的各类标准中也有大量涉及环境保护的内容。但在制定相关标准时，部门之间缺乏应有的协调和沟通，致使标准的项目和数值交叉重叠，不同部门制定的标准之间存在冲突。例如，原国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)规定的电磁波辐射安全限值为 40v/m，而卫生部制定的《环境电磁波卫生标准》将电磁波辐射安全限值规定为 10v/m。同是国家标准，电磁波辐射的最高限值竟相差 30v/m。现存标准规定之间的冲突，给具体个案的选择适用带来了困难。 1.2 环境标准的法律性质不明确 环境标准是由相关领域专家在科学认知基础上进行判断制定而成的，由一系列符号、代码、编号和其它技术规定组成的技术性规范，本身并不属于法的规范，具体适用需要依附于法定环境行政决定即公法上的判断。然而，对标准法律性质的研究不属于科学家研究的范畴，相关立法及政策也未给出明确答案，以至于出现纠纷时在司法适用上出现争议。环境标准模糊不清的性质和效力正是阻碍我国环境标准制度顺利实施的根源所在，也造成实践中标准制定不规范，适用随意等一系列问题。 1.3 环境标准的编制程序正当性不足 1.3.1 草案编制机构不中立 国务院环境保护部门是国家环境标准的制定机关。通常环境标准草案通过下达课题的方式，在主管部门的主持下由各大科研院所、大学以及相关企业起草(表 3)专家、学者依据科学、定量的方法起草标准草案本应是客观、科学的，但在标准制定中常会出现以科学的名义隐含价值判断的现象。[10]在我国，专家、学者不同程度地存在着理性不足和独立性不强的弊端[11]。在经济开发与决策领域，基于政府和部门的管理需