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土改须“三位一体”“城乡互动” 　　中国的土地制度是一个系统，从宪法有关城市土地国有而农村土地集体所有的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事建设（特别是房地产开发），禁止农村宅基地流转，再到国务院严禁小产权房交易，从上位法到下位法以及从城市到农村，形成了一个互相联系的、完整的法律法规体系，土地制度改革牵一发而动全身，必须从顶层设计整体推进。 “三块地”相互依存 　　首先，征地范围缩小与集体建设用地入市是此消彼长的关系。 　　征地制度改革重点是缩小征地范围，而一旦严格按照公益性需要限定征地范围，城市新增的非公益性用地需要就只能通过农村集体土地直接入市来满足。可见，缩小征地范围与允许农村集体土地入市既是相辅相成的关系，又是此消彼长的过程。 　　其次，农村集体经营性建设用地入市与农村宅基地流转密切相关。 　　农村集体建设用地入市，必然涉及到农村宅基地制度的改革和相应的集体建设用地结构的调整，因为农村集体建设用地中70%以上是宅基地，如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间，从而只允许仅占10%的存量经营性建设用地进入市场，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场，农村宅基地制度的改革也就必然功败垂成。 　　第三，农地入市必然引致城市土地所有制结构变化。 　　城乡统一的建设用地市场的形成不仅涉及到征地制度的改革，而且涉及到城市土地所有制结构的调整：宪法第10条规定的城市土地单一公有制，必须转变为国有与集体所有两种公有制并存。所以，欲推进征地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，必须调整城市土地所有制结构。 试点割裂了“三块地” 　　2015年2月，全国人大常委会授权国务院，在北京市大兴区等33个县级行政区域实行土地制度改革试点，涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称的“三块地”改革。然而细读国务院的试点方案，我们不难发现，所谓“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。33个试点中，严格限定其中3个只能试点征地制度改革，15个只能试点农村集体经营性建设用地入市，15个只能试点农村宅基地在集体所有制内部流转。 　　先来看看征地制度改革，如果只着眼于征地补偿，实际上是“抓了芝麻丢了西瓜”。 　　“三块地”改革中，征地制度改革是核心。中共十八届三中全会《决定》和中共中央、国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的《意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”。而目前的征地制度改革试点，却回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，只是在征地补偿标准上做文章。 　　现行的土地管理法规定，凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地，这显然违反了《宪法》公共利益征地原则。如果把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量非公共利益用地就需要通过市场加以配置，相对于这个征地制度改革的根本问题来说，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。而目前征地制度改革试点不可能达到深化土地制度改革目标。 　　农村土地征收制度改革试点之所以只关注征地补偿标准的制定，根本原因是把征地制度改革与农村集体土地入市割裂开了。对试点地区来说，如果要求征地范围只限定在公共利益需要，同时又不允许进行农地入市试点，那么非公共利益需要的土地就无从获得，当然也就没有动机和可能去缩小征地范围了。 　　如果禁止农村宅基地入市，城乡统一的竞争性建设用地市场恐怕难以形成。 　　试点方案对农村集体经营性建设用地做了狭义的、片面的和静态的理解，只允许数量有限的农村存量乡镇企业用地入市（并禁止用于房地产开发），而主要以宅基地形式存在的农村集体建设用地（包括由于新农村建设和旧村改造、农民进城节省出来和闲置的宅基地）以及村村合并节省出来的公共设施用地不能入市，又何以构建城乡统一的竞争性建设用地市场？ 　　宅基地只限于集体内部流转，实际上堵塞了农民获取土地财产收益的渠道。 　　试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，这对于绝大多数已经拥有宅基地，并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就是一句空话，至于宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。 如何推进新土改？ 　　当务之急是要尽快调整试点方案，将“三块地”相互割裂的改革试点调整为“三位一体”“城乡互动”的改革试点。 　　首先要把缩小征地范围与集体土地入市结合起来。 　　一方面，试点地区要按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，并具体探讨公共利益的范围如何界定；另一方面，对于在公共利益范围之外需要占用农村土地的，在符合规划的前提下，一律通过农村土地入市交易的渠道来获得