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关于郑州市推广运用政府和社会资本合作模式的调查研究 　　摘要：政府和社会资本合作模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。目前常见的PPP模式有外包类的管理合同、委托运营、设计-建设-运营，特许经营类的B0T、BOOT、TOT、ROT，私有化类的BOO、股权转让等。本文针对我市推进政府和社会资本合作面临的困难和问题，提出了我市推进政府和社会资本合作建议。 　　关键词：郑州市 政府 社会资本 合作模式 　　一、我市推进政府和社会资本合作的基本情况 　　近年来，随着我市经济的持续高速发展和城镇化建设进程的加快，我市的城市基础设施建设和公共服务能力渐渐不能满足城镇化发展需要，已成为制约经济发展的主要“瓶颈”之一。郑州市在学习借鉴先进城市的优秀做法基础上，不断解放思想，创新融资理念，在投融资体系改革上做了大量切实可行的工作，通过适度举债、市场运作、增值偿还的模式，极大提升政府投融资水平，有力支撑了郑州都市区建设、产业发展和民生工程。但就目前情况看，我市融资模式以银行信贷为基础，逐步向以企业债、中期票据、私募债、股权融资、基金为导向的多元化融资格局转变。 　　我市政府和社会资本合作的主要方式是BT（建设―移交）模式，从我市地方政府债务清理甄别结果看，BT模式成为了仅次于政府投融资平台公司融资的第二大模式，远大于地方政府债券融资，其实质是长期以来社会资本的短期、有限参与导致的结果。采用BT方式虽然可以缓解即期财政建设资金压力，但对于未来财政运行会带来更大的压力和风险。因此在2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合印发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中，明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。目前，我市已暂停BT项目的签订。2014年下半年以来，国务院相继出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和一系统配套政策文件。整体上看，这些政策主要有4个方面的新变化：一是政府公益性项目建设资金来源只有财力安排和省级政府代为举债两种途径；二是地方政府举债规模在只减不增、总额控制的前提下，还要受各类债务指标的限制；三是按照谁的债谁负担，谁的事谁承担的原则，政府与企业间划清了明确界限；四是PPP模式的推广将成为城市基础设施建设的趋势和必然选择。 　　在此历史背景之下，2015年4月8日郑州市首批发布的32个PPP模式项目，总投资1126.1亿元。涉及轨道交通项目、污水和垃圾处理项目、公共交通项目、环境治理和水利项目、片区开发和园区建设项目、综合管廊项目。 　　二、我市推进政府和社会资本合作面临的困难和问题 　　（一）政策制度尚未形成完整的体系 　　虽然近年来国内各地区在PPP投融资模式方面进行了相应的探索和尝试，但在法律法规和工作制度方面还未形成完整的体系。如在特许经营领域，国内、河南省、郑州市还没有相关法律、法规，为特许经营权的授予进行规范，使得PPP项目在实际运转过程中涉及特许经营权的授予时缺少必要的法律支撑。 　　（二）非经营性项目实施PPP模式研究不够 　　从目前收集、筛选PPP项目的情况看，除部分轨道交通、污水、垃圾处理等项目外，大部分是没有收益的路、桥、隧道项目，社会资本参与积极性不高。需要积极和开发性金融机构、大型基金公司对接，通过政府购买服务或基础设施租赁方式对非经营性项目（路、桥、隧道类项目）以PPP模式建设探索出有效方法。 　　（三）缺乏工作经验和专业人才 　　目前，PPP模式在国内刚刚兴起，政府和社会资本合作相关的经验还比较少，在投资、金融、法律、谈判、合同拟制等领域从是专业咨询的机构和人员还比较少，使得PPP模式在合同拟制、实际推进、建设运营等方面还存在着诸多不规范的地方，提高了运用PPP模式建设项目的运营风险。 　　三、我市推进政府和社会资本合作建议 　　（一）明确职责建立协调管理体制 　　财政部门应树立责任意识，切实担负起财政部门管理职能，做好资金合理使用，不断优化公共服务水平。各地相应成立由市政府班子成员为主导的PPP项目领导小组，抓紧落实首批ppp推介项目，在各地市设立PPP市（县）级管理中心，做好重大事项决策工作，以合理的组织构架保障项目的具体推行。 　　（二）科学设置实施方案 　　ppp工作涉及的相关部门及财政单位应积极深入理解实施方案设计的全过程，从项目财政可承受能力可行性评估、收益定价机制、财政风险分担机制等方面确保科学合理地制定实施方案。如有需要，可聘请专业咨询机构、法律咨询机构、财务咨询机构为项目提供相应的专业服务。 　　（三）项目评估试点工作论证落实到位 　　相关财政部门应会同行业主管部门，