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PPP立法曲折路 　　现在是立法非常宝贵的时间窗口，经过两年多的PPP实践和密集的讨论，业内人士已经达成了部分共识 　　7月7日国务院常务会议上，发改委和财政部分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，“其中许多内容重复交叉，还有不少意见相左”。 　　面对此种局面，国务院总理李克强指出，“国务院法制办要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在‘法治’的高度，超越于部门利益之上。”法制办负责人表示，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障。 　　发改委主导的“特许经营条例”和财政部主导的“PPP法”，均是针对PPP领域的立法，内容和框架多有重复，但涉及到主管部门、适用范围、操作流程等方面又意见相左，彼此相持不下。 　　国务院法制办统筹立法，无疑是给推进PPP单一立法带来了一线希望，然而部委之间的拉锯和博弈不会停止，法制办面临的协调工作难点重重。何况部委之争之外，还有复杂的法律冲突待解。 　　尽管困难不少，业内对PPP法却翘首以盼。现实操作层面，因为上位法的缺失，经常出现PPP项目和现行管理体系的冲突；在政出多门的背景下，大家都按照对自己有利的政策来执行，近期地方出现的用政府采购代替PPP项目、逃避两个评价就是其中一例。 　　“现在是一个非常宝贵的时间窗口，PPP经过两年的发展，业内的专家参加了非常多的研讨和会议，形成了一部分共识，趁现在尚未形成更多的既得利益格局，正处于PPP与旧格局互相纠结的时机上，应该抓紧时间立法。”君合律师事务所合伙人刘世坚直言。 　　主导权易主 　　在国务院常务会议决定将主导权交由法制办之后，法制办的第一次发声是在8月中旬的“PPP30人论坛”第二次研讨会上。法制办财金司司长刘长春透露，立法工作需要统筹考虑PPP立法和特许经营立法的关系问题，防止碎片化，更要防止多头立法导致立法本身可能带来风险问题。 　　法制办的立法思路是：第一，关于立法方向，要坚持四点：双方对等；长期合作，风险共担；全生命周期管理；项目回报机制要明确。第二，关于借鉴和国情结合的问题，强调要立足国情。“在借鉴国外立法经验的过程中，要结合我国政治、经济、社会、历史、文化、法律框架、法律渊源等具体情况来有针对性地解决问题。” 　　第三，立法过程中需要研究和探讨的重点问题有以下几个方面，一是关于条例名称的定位问题；二是相关职责及管理体制问题；三是PPP的具体适用模式和具体方式；四是项目实施相关程序问题；五是PPP合同问题；六是纠纷解决机制问题；七是PPP立法和其他法律法规衔接问题。 　　有接近法制办的人士对记者透露，可能会是以条例的形式出台，这样不用经过全国人大几轮审议程序，可以尽快出台。刘长春此次发言等于证实了这一猜测。 　　《财经》记者从多位接近财政部和发改委的专家获悉，自7月7日会议以来，截至8月中上旬，法制办还未开展实质性的工作，可能仍处于消化发改委和财政部立法成果的阶段。 　　有接近财政部的人士向记者透露，其实近期部委正在进行大动作。该人士于8月初接到财政部通知，被要求对财政部的PPP的立法建议进行反馈。据悉，这是财政部向法制办提交立法建议。“法制办不可能不顾之前两部委的立法工作重头来过，两部委也想通过法制办体现自己的意见。”这位人士直言。 　　记者于8月上旬分别向发改委、财政部和法制办发出采访申请。发改委于8月15日给出的回复是，现在立法工作由法制办牵头，目前还未开展工作，因此不太适合接受采访。财政部则回复称相关工作将按法制办的要求开展，不单独接受采访。截至记者发稿时，法制办并未回复记者的采访要求。 　　具体的时间表也没有定论。在发改委主导特许经营立法的时期，原计划是9月底之前将初稿上报国务院。发改委法规司在回复记者时称，该时间表是在发改委牵头特许经营立法的情况下制定的，现在变成法制办牵头立法，所有的工作安排就要等法制办重新去统筹部署。 　　PPP领域的立法历程，发改委和财政部均对此做了大量的工作。清华大学教授、PPP专家王守清向记者梳理，发改委的特许经营立法最早起源于2008年5月，发改委做了一个特许经营立法的可行性研究，研究的结论是要启动立法。2013年10月全国人大决定将特许经营法列入立法计划。 　　据悉，《基础设施和公用事业特许经营法》被列入十二届全国人大立法规划中的二类立法计划。随后，这项工作就交给了国务院法制办，法制办将其交给了发改委。发改委法规司于2014年2月启动了特许经营立法，负责人是发改委法规司司长李亢。立法工作就此正式开启。 　　2014年5月3日，《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》发布，在各部委和各省市之间征求意见，其中财政部也反馈了一些简单意见。 　　到20