直选议员是免费午餐派-立法局出现直选议员后对公共财政.PDFVIP

直選議員是免費午餐派？ －立法局出現直選議員後對公共財政政策的挑戰 周柏均 （原載《選舉與議會政治－ 政黨崛起後的 香港嶄新政治面貌》） 自八十年代本港推行代議政制開始，不少學者和商界人仕均認為一旦立法局 引入直選議員後，會對政府的公共財政政策產生不良的影響，他們認為直選議員為著 討好選民，一定會要求政府大派免費午餐，直選選員會利用政府的公共開支向選民 「購買」選票。究竟這種現象是否正在出現？直選議員如何利用本身的力量，挑戰港 府的公共財政政策？ 今年三月底，立法局一如以往 150 多年，通過港府每年提出的財政預算 案。這是財政司麥高樂，在任內最後的一份預算案，亦是由他提出四份算案中獲得最 多支持票的一份，一共有 48 位議員支持。過幾份預算案議員的支持程度，可參閱表 一。今年麥高樂更在預算案中提出「共識資本主義」這個新概念，顯示自 91年立法局 出現直選議員後，政府仍然可以堅守固有的理財原則。 表一：立法局議員對麥高樂任內四份預算案的支持程度 投 票 取 向 年 度 支　持 反　對 棄　權 92／93 36 18 2 93／94 20 1 12 94／95 44 1 2 95／96 48 1 1 但麥高樂並沒有提及由他草擬的第一份及第二份財政預算，是歷來獲得最多 反對和棄權票的預算案。當時，港府與各政黨曾為預算案進行多場十分激烈的爭鬥。 自立法局引入直選後，催生政黨政治，本文嘗試從過去幾年立法局審批財政算案的過 程，剖析港府、議員與政黨間的盤算、策略和互動。 預算案諮詢程序的確立 從歷史的角度來看，議會制度政治權力的擴展，主要是由控制公共財政而 來。在中古時代，英國君主希望透過平民院，籌措更多施政經費。平民院於是利用這 個機會，逐漸建立權威，確定資金的籌措須先對人民的冤情予以賠償。由於近代政府 事務雜複，所以預算案的編制和提議是由行政部門負責，但決定權依然由國會掌握。 預算案的控制權，一直是國會控制君主特權，以至近代行政部門權力時最基本的權 力。 2在立法局出現直選議員前，香港財政預算案的制定過程十分封閉，完全受著 殖民地獨裁思想所指導。在八十年代後期，壓力團體政治十分普遍，關注團體大都採 取聯盟或聯席會議的形式，增加本身的聲勢和代表性。在 1990／91及 1991／1992年 度的財政算案中，由於政府大幅增加間接稅；市民更害怕政府為應付大型基建的開 展，而會擴大稅基，當時民間團體曾多次發動大型抗議行動，要求立法局議員對預算 案投反對票。 在 91年3月，即將卸任的財政司翟克誠提出一份 12 項加稅建議的預算案， 即時受到輿論和立法局嚴厲的抨擊。雖然預算案最終獲得通過，但在多條與預算案有 關的稅收條例二讀及三讀時，竟有議員破天荒提出修訂。翟克誠在面對公眾壓力下， 唯有將香煙稅率的增幅，由兩倍降至一倍。 財政司麥高樂在草擬 1992／1993年度預算案的手法，並未因立法局出現直 選議員而作出調整，財政司所做的，祗是在預算案公佈前接見政黨及民間團體，對他 們的意見更是敷衍了事。 1992／1993年度預算案引來巨大的回響，港同盟將街頭反對運動轉化成體制 內的抗爭行動，並且一度拉攏啟聯結盟，這份預算案差點兒被這兩黨聯手否決 (詳細 分析見下文)。 麥高樂在 1992／1993年度預算案的答辯中，表示在擬訂未來預算案時，將 會及早與議員溝通。麥高樂在 1992年7月開始引入一個就預算案諮詢立法局議員的程 序。財政司首先諮詢議員對預算案支出部分的意見，而在每年10月左右，再就預算案 稅收部分進行諮詢。 其實，現時預算案的諮詢程序，十分粗糙和兒戲，程序開始時財政司會向議 員提供歷年政府收入和支出的背景資料，議員及政黨稍後便向政府提交「叫價清 單」，就政府收入和開支部分提出一系列的要求。財政司與議員和政黨會進行兩次正 式會面，但時間都是十分緊迫，雙方不會就預算案的理財原則和具體項目，進行詳細 討論。 除了主要稅收項目如免稅額、稅階和利得稅中有比較確實的建議數字外，政 黨普遍向政府提出的要求，大都祗提方向性的建議：例如在某某政策範圍增加人手和 增加資源，不會提出資源分配的優先次序。議員將眾多含糊不清的要求交予政府，顯 示本身己盡了為民請命的責任，切實和困難的資源分配工作則留給行政部門負責。行 政部門亦樂於收到沒有優先次序的要求，可以隨意作出選擇。唯一的危險是當預算案 公佈時，立法局與行政部門所關注的重點可能出現重大的分歧。 自 1994／1995年預算案開始，政府在公佈預算案的同時，會向政黨派發一 份「成績表」，讓他們知道過往所提出的要求，政府採納的比率有多少。其實，這份 成績表不會就政黨所有的要求作出回應，而是有選擇性地就政府可以做到或者部分做 到的要求作出回覆。傳媒和政黨經常要在預算案公佈後作即時回應，這份成績表起著 誘導作積極