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防汛救灾行政指挥研究 陈燕海 (钦州市水利局，广西钦州 535000) 摘 要 本文以防汛抢险救灾活动为切入点，阐述了行政指挥在防汛救灾活动中的地位和 作用；分析了当前防汛救灾行政活动存在的问题及危害性；从领导科学的视角，提出了加 强防汛救灾行政指挥能力建设、促进行政指挥活动科学化的途径。 关键词 防汛救灾；行政指挥；科学化；研究 历史的年轮刚刚进入21世纪，党和国家提出了构建和谐社会的奋斗目标。防汛抗洪 救灾行政活动对促进国家的经济建设和社会的稳定十分重要，党和国家一向十分重视防汛 救灾工作。但是，过去传统的防汛救灾只侧重于工程技术、防洪预案、防汛组织机构、抢 险责任制等方面的研究，对如何利用领导方法、领导艺术，提高领导者的行政指挥效能， 从而提高防汛救灾能力等命题的研究甚少。因此，在新的历史条件下，防汛抗洪救灾工作 研究，必须坚持科学的发展观，全面贯彻落实新时期治水思路，多角度、全方位地研究、 探索改善和提高防汛抗洪救灾效能的实现途径，以求不断增强国家防灾救灾能力，使之与 经济社会发展水平相适应。 1 防汛救灾行政指挥的地位与作用 “行政”一词的基本含义是管理，是指国家机构中的行政机关和得到法律、法规授权 或由行政机关委托的组织和个人对公共事务的管理活动，其目的是实现国家和社会公共利 益及保护公民的合法权益；“指挥”一词在《辞海》中的释义之一是军事名词，指挥军队 首长对军队行动的领导活动。行政指挥是行政实拖的环节，防汛救灾行政指挥是指防汛机 构及其领导者在执行防汛救灾行政决策的过程中，按照既定的目标，对其属下的人、财、 物和群众所进行的调度、动员和指导活动。 I．I行政指挥是国家行政活动的重要内容 我国地域辽阔，跨越寒、温、热三带，受季风影响强烈，降雨的时空分布和年际之间 量级极不均匀，各地均具有产生不同类型洪水和出现洪涝灾害的自然条件。 近年来，国家虽然加大了防洪救灾工程建设的投入，但是洪涝灾害造成的直接经济损 失仍然比较严重，同等量级洪水造成的损失呈增加的趋势，因洪涝灾害每年都造成二三千 人死亡。2003年大江大河没有发生流域性洪水，但全国有30个省、自治区、直辖市发生 了不同程度的洪涝灾害，累计受灾面积达3．1亿亩，受灾人口2．2亿人，直接经济损失达 1300亿元。防汛救灾行政指挥已成为国家行政活动的重要内容。 47 1．2行政指挥是减少洪涝灾害损失，降低防洪救灾风险的主要环节 我国江河防洪工程防御洪水的能力比较低，当前主要江河只能防御常遇的洪水，对于 历史上曾经发生过的特大洪水在工程措施上还缺乏控制，在理论上和实践中也不可能做到 完全控制洪水。据统计，2001年洪涝灾害受灾人口11059万人，因灾直接经济损失623 亿元；2002年受灾人口15204万人，直接经济损失838亿元；2003年受灾人口22572万 人，直接经济损失1301亿元。从统计的绝对数看，每年受灾人口和损失是非常巨大的， 而从时间顺序看，随着人口的不断增加和经济的发展，由于单位面积土地上的人口和经济 总量增加，使得同样级别的洪水灾害造成的经济损失将更加严重。因此，行政指挥在防洪 救灾行政活动中的作用日益凸现，行政指挥已成为减少洪涝灾害损失、降低防洪救灾风险 的主要环节。 1．3行政指挥是提高防汛抢险效率、降低防汛行政成本的关键要素 防汛抢险救灾行政活动涉及到大量的人力、物力、财力的投入。实际上，防汛抢险救 灾指挥活动是人、财、物等防汛救灾资源的有效整合和集中调配、使用的过程。加强防汛 救灾行政指挥研究，提高行政指挥科学性，不但可以减少防汛抢险投入、降低防汛救灾成 本，提高抢险的效率，而且可以有效防范防汛抢险风险，促进防汛救灾目标的实现。 1．4行政指挥活动是检验防汛救灾行政决策正确与否的过程和标准 行政指挥在防汛减灾活动中是非常重要的。如果没有行政指挥，那么再好的防汛减灾 决策也没有任何的实际意义。行政实施过程就是检验行政决策正确与否的过程，防汛减灾 行政决策是否正确，都必须有赖于行政指挥实施结果的检验。 1．5行政指挥过程是反映和判断领导能力强弱的试金石 行政指挥是领导作用在抢险救灾过程中的直接体现。它是行政领导者在实施抢险救灾 过程中，按照既定的防汛救灾目标和防汛抢险救灾预案，对下属和群众所进行的动员和指 挥活动。在实施抢险救灾的过程中，直接反映出领导者是强还是弱、是好还是差，体现出 领导水平的高低。行政指挥过程就是洞察、判断领导素质、作风和行政指挥能力的过程， 是领导综合能力的试金石。 1．6行政指挥是防汛救灾决策通向目标的桥梁和纽带 首先，防汛抢险救灾工作是人、财、物以及工程技术、信息资源的有效整合和综合运 用的系统工程，惟有有效的指挥，才能使防汛抢险工作目标得以实现。其次，在防汛救灾 目标已经确立，责、权、利都已划定的情况下，惟有行政指