地大《财政学》第三章拓展资源-奥鹏教育.doc

地大《财政学》第三章 公共支出总论 拓展资源 政府公共支出绩效低下的成因分析 一、公共支出的绩效 所谓绩效，是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较。前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共支出的绩效是指公共支出的成本(或目标)与收益(或后果)的比较，具体来讲，包含三方面的内容。 (一)公共支出的成本或目标 公共支出成本指的是公共支出活动中消耗的人力、物力、财力等各种有形与无形资源的总称。一是有效成本，包括有货币计量和非货币计量两种形式。其中管理人员的工资、办公场所与物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，是以货币计量的有效成本;公共支出决策中必须承担的风险，是非货币计量的有效成本。二是无效成本，譬如政府的铺张浪费，或因政府直接参与市场竞争，造成市场的畸形运行、引发的寻租腐败，就是一种无效成本。公共支出的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。 (二)公共支出的产出与效益 公共支出的产出是指公共支出活动所形成的结果，它可能是有形的，如修建的防洪大坝等;也可以是无形的，如精神文明工程建设等。公共支出效益指的是公共支出对社会所产生的影响。公共支出效益又可分为经济效益、政治效益和社会效益。经济效益指的是公共支出活动所产生的经济性影响，如国民经济增长速度的提高等;社会效益指的是公共支出活动对社会运行方面所产生的效益，如充分就业、公民福利水平的增加等;政治效益则指的是公共支出活动所产生的政治性影响，如政府声誉的提高等。 (三)公共支出成本(或目标)与收益(或后果)的比较 公共支出绩效是将公共支出的产出或效益与公共支出成本(或目标)相比而得到的结果。一般而言公共支出的效率与效能越高，公共支出的绩效就越好。 二、公共支出绩效低下的成因分析 (一)公共支出执行的低效率 在公共支出中，政府常常运用两种工具来完成使命，即官僚部门和公共企业。 1、官僚。 任命的官员又可以称作官僚，一般被看作是受过严格专业训练的公共决策的执行者，任命的官员对于公共决策的做出也有着不可低估的影响。官僚也有作为自利个人的目标函数，它会利用其提供公共服务的特殊地位和优势形成垄断，进而还可能与关键的利益集团实现某种结合，充分地谋求各自的私利，而广大选民的利益则遭到忽视甚至践踏。唐斯(1967)最早对官僚的目标做了系统描述，认为官僚追求两方面的目标，一是作为职业主义者希望获得权力、收入、声望、安全感等等;二是作为父爱主义者，希望能够忠诚地服务于公共事业。尼斯卡南(Niskanen，1971)只强调唐斯所说的第一类目标，把官僚的目标理解为各种P的函数，包括权力、声望、报酬、提拔、特权等等，而所有这些又都是他所在部门规模的函数，所以官僚的目标与厂商和政治家都有不同，他并不为自己争取最大化的利润或选票，而是为其所在部门争取最大化的规模。这一目标使他的行为也具有鲜明的特点:追求预算规模的最大化。官僚的目标使政府活动并不是或并不仅是公共利益的最大化，而是各部门都有自己的组织目标，与此相应，不同的政府部门还会使自己的行为遵循某种组织程序和规则，并发展某种自己的标准来评估其行为的绩效，这些特点使政府部门具有了某种类似私人组织的内在目标，使得政府部门不顾及其行为引起的社会成本和收益，而只关心其所在部门的成本和收益。当官僚部门达到成熟时，由于原有职能的衰减、其他官僚部门日益增加的对抗、取得高效产出的困难、选贤任能及处理冲突等内部问题的出现，进一步扩张就变得越来越困难。官僚部门对于其成长时期出现的不可避免的停滞现象的反应就是寻求程式各样的刚性表达，以维持现状并保护组织免受官僚部门死亡的威胁。这种采取刚性措施的行动方式多种多样:如更加正式规则体系的出台;将重点从实施官僚部门目标转移到保护其规模与自主权;降低创新的能力而更加关注例行公事与行政事务。 2、公共企业。 公共企业与私人垄断公司一样无效率，而这种无效率的运行对雇员有利。公共部门雇员就像私人部门雇员一样，希望得到更多额外的回报，并且总是能通过扩大运营规模或增加单位成本来实现这种额外回报。 与私人部门的公司所有者相比，公共部门的政治家并没有很强的提升效率动机，因为他们的利益并不与公共部门效率直接联系。由于没有间接竞争之手来淘汰无效率的公共部门，公共等级制不能视为处理有关公共服务供给交易问题最有效率的方式。 (二)缺乏评估和有效竞争 公共支出是政府实现其职能的一个重要活动，从预算到实施，再到评价应当有一套完整的制度构成。在这个制度框架中，政府按照何种标准进行制定支出计划、按照何种标准执行支出任务以及按照何种标准评价支出效果都必须明确，否则就会导致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性。绩效考评是提高政府支出效率的一个