【环境保育行政的司法审查】学术研讨会.docVIP

【環境保育行政的司法審查】學術研討會 原住民族基本法對資源管理法規解釋適用之影響 （初稿） 林淑雅2011.12.20 原住民族基本法於二○○五年立法通過之後，對我國多元法律體系的建立有根本性影響，但因為這不是一個現代國家法秩序所「習慣」的「傳統」，原住民族基本法之於國家行政、立法、司法的作用仍有待進一步深究。本文以原住民族基本法的核心內容－原住民族自治、原住民族土地與資源權利、原住民族傳統習慣規範等－為討論對象，從原住民族基本法的背景脈絡，釐清其規範內涵要義，並檢討原住民族基本法與現有國家資源治理法令之間的關係，提出法令解釋適用上看法。 一、原住民族基本法的背景理解 原住民族基本法是為了落實憲法增修條文第十條第十二項前段規定（「國家應依民族意願，保障原住民族之地位與政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」）而制定。因此憲法該條項的意旨直接影響原住民族基本法的解釋。憲法增修條文第十條第十二項「依民族意願保障原住民族…其辦法另以法律定之」最重要的意義在於，原本以立法院代表人民政治決定的憲政民主，受到各原住民族（或其內部政治單元）政治意志節制，開啟了原住民族自決自治的憲政空間。而憲法對於原住民族自決自治權的承認，也修正了國家主權的初始想像，前國家/前憲法的多元文化社會脈絡重回法秩序舞台，各原住民族成為持續參與建構多元法律體系的主體。憲法增修條文第十條第十二項出現，一方面讓憲法總綱第五條「各民族一律平等」的實質內涵得以凸顯，因為自此各原住民族將與主流社會族群立於對等地位，透過自己的自由意願，表達其在國家之政治地位的想法，也能透過自己的價值觀與世界觀，表達出該民族對於法律秩序的想法，並進而與代表主流社會族群的一方對話、協商。另方面，憲法既有對於邊疆地區的特殊治理與保障規定（憲法第一六八條、第一六九條），也因為增修條文第十條第十二項，而在台灣找到對應的各原住民族領域範圍。換言之，憲法增修條文第十條第十二項依原住民族意願，保障其政治、經濟、社會、文化、土地的規定，確立了自決自治的民族主體，也確立了各民族主體行使自決自治權的土地區域範圍。 這個憲政秩序的轉折，表徵著各原住民族的集體利益不再被裂解限縮於原住民個人身上，而有機會以各自完整單位呈現，各原住民族也獲得法體系中主動的參與形成地位，成為主權的分享者、規範的共同形成者，不再是單純的被統治者、被管理者。這對在台灣土地上實施統治的現代國家而言，除了主流社會優勢政治實力不必然支持後續的法秩序改革，也要面臨是否或如何全盤修正既存法秩序的難題。但無論如何，這項憲政秩序的改變，與當代多元文化觀之下的主權正義是一致的，也符合當前國際社會修正種族中心主義國家體制的趨勢。 憲法增修條文第十條第十二項的制定背景，包括了台灣原住民族運動自一九八○年代以來的政治主張，也受到國際社會原住民族權利發展的啟發。一九八二年，聯合國經濟社會理事會在授權調查研究了原住民族普遍遭遇的歧視問題之後，成立原住民人口工作小組，未久即開始為建立原住民人權標準而著手研議聯合國原住民族權利宣言草案。宣言草案研議過程中，原住民族自決自治與其土地、自然資源權利，一直是原住民族權利的核心。而〈公民與政治權利國際公約〉、〈經濟社會文化權利國際公約〉共同第一條所揭示的「民族自決」（「一、 所有民族（all peoples）均享有自決權，根據此種權利，自由決定其政治地位及自由從事其經濟、社會與文化之發展。二、 所有民族得為本身之目的，自由處置其天然財富及資源，但不得妨害因基於互惠原則之國際經濟合作及因國際法而生之任何義務。無論在何種情形下，民族之生計不容剝奪。三 、本公約締約國，包括負責管理非自治及託管領土之國家在內，均應遵照聯合國憲章規定，促進自決權之實現並尊重此種權利。」），也最終成為聯合國原住民族權利宣言第三條的內容：「原住民族享有自決權。依此權利，原住民族可自由決定其政治地位，並自由追求其經濟、社會及文化的發展。」民族自決這項集體權利的意義，即如同公民與政治權利國際公約第十二號一般性意見所指出，自決權的實現是有效保障個人人權、鞏固個人權利的基本條件；國家對於被剝奪自決權或無法行使自決權的人民，有義務採取具體行動促其實現；並且，無論在何種情況下，各民族運用其自然資源作為生存方式的自由都不容剝奪。 台灣原住民族憲法運動或國際社會原住民族權利論述，對原住民族自決、原住民族土地與資源權利的強調，都是出於原住民族因殖民統治而被剝奪其土地、自然資源權與發展自主性的歷史不正義，並力求尊重原住民族基於其獨特政治、經濟、社會、文化、精神、歷史、哲學、規範的固有權利（inherent rights），尤其在土地與資源層面。而原住民族依據其傳統習慣規範對土地與自然資源的管理