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传统渔民用海权行政征用困境研究 　　一、引言 　　海洋是大自然赋予全人类的共同财富，人类对海洋的利用经历了由近岸到远海、由海面到海底、由平面利用到立体利用的发展过程。在这一过程中，海洋在不同时期、不同状态下表现出不同的特征和功能，体现出不同的价值，这是自然界自身演化客观规律的体现，也是人类与海洋交互作用的结果。海洋具有资源多样性和功能多宜性等特征。资源多样性决定了海洋利用方式的多样化，功能多宜性则意味着各种用海权之间的并存可能。在物权法的范畴内，一物之上不能并存同种类的物权，但在海洋开发领域，在海洋这一特殊“公共用物”之上各种用海权利的交叉并存却属于常态，这也是从私法角度始终难以对传统渔民用海权、海域使用权的有关基本理论问题作出圆满回应的重要原因之一。就并存的各项用海权利而言，各守边界、互不侵犯自然是和平共处之道，也应是权利行使的基本准则，但因为有了公共利益的成分和依仗，近年来，在海域国有的庄严命题之下，涉海公用设施建设频频侵占传统渔民的作业海域，海域征用补偿纠纷不断涌现，但因传统渔民用海权特别是其中的传统渔民海洋捕捞权对海域利用的排他性不强，排他效力不确定，面对愈演愈烈的海域侵占现实，传统渔民没有任何可以抵制或抗衡的手段，其合法权益受到侵害后也缺乏可以诉求的救济渠道，部分渔民陷入“种田无地、养殖无水、捕捞无海、转业无岗、低保无份”的困境，生存权和发展权面临严峻挑战。 　　二、传统渔民用海权行政征用困境之外在表现 　　关于行政征用，行政法学界的关注并不多。按照多数学者的观点，行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依照法定程序强制取得公民、法人或其他组织的财产使用权或劳务，并给予合理补偿的行政行为。行政征用的主要目的在于暂时取得被征用方的财产使用权，一般不会产生财产所有权转移的法律后果，但也有学者认为财产所有权也可以作为行政征用的对象，并将行政征用纳入广义上的行政征收范畴之内。笔者认为，我国《宪法》2004 年修正案已经将征收和征用作了区分性规定，而且行政征收的主要目的在于取得征收对象财产的所有权，因此不宜再将行政征用纳入行政征收的范畴之内，无论是在学理上，还是在法律规范上，都应将二者明确区分，对其适用的实体要件和程序要求分别作出规范，以防止公权力假借公共利益之名肆意侵犯私权利。在本文即将展开讨论的传统渔民用海权行政征用困境中，行政征用采前一种狭义上的概念。为了更加直观地展现传统渔民用海权行政征用的困境，本文结合实践中的两个典型案例展开分析。案例1: 2010 年5 月，大连市普兰店湾新区以“打造下一个浦东”为目标，将普兰店湾周边海域( 包括育苗场、盐滩、虾圈、海参圈) 全部征占。2010 年7 月13 日普湾新区管理委员会发布《大连普湾新区海域征用补偿办法》，规定“补偿包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分，实物资产参照有资质评估机构的评估报告进行补偿，海参养殖补偿每亩不高于2 万元”。因对海域征用补偿标准不满意，多数海参养殖户拒绝与当地政府签订海域征用补偿协议。2011 年1 月25 日，普湾新区管委会动迁办组织人员对部分海参养殖户的海参圈进行了强制拆除。 　　案例2: 位于河北省秦皇岛市山海关开发区的东姜庄村是个传统渔村，该村有海水养殖扇贝面积5000 多亩，年收益上千万元。1991 年、1997年经山海关区人民政府、山海关开发区管理委员会两度确权，给当地渔民发放了海水养殖使用证。为加快开发区建设步伐，2003 年5 月21 日、7 月15 日，山海关开发区有关部门先后两次发布公告，要求养殖户自发布公告之日起不得再从事与养殖生产有关的任何经营活动，并在7 月25 日前自行拆除用海设施，逾期不拆的，将依法强行拆除。8 月4 日，山海关开发区建设规划管理局向养殖户下达《养殖设施拆除通知》，限令养殖户“于2003 年8 月10 日之前将养殖设施自行拆除，逾期建设规划管理局将申请法院强制执行”，并规定: “有证的养殖户每台养殖设施可获补偿1000元，没证的可获补偿800 元。”截至2003 年9 月，东姜庄村60% 的养殖户不得不与开发区签订了拆除养殖设施的协议。梳理以上两个案例中的行政征用法律关系，可以清晰地看出传统渔民用海权行政征用困境具有以下几个鲜明的特点: 　　1. 困境中的冲突主体---弱小的传统渔民用海权与强大的行政权( 行政征用) 之间的直接冲突案例1 中冲突的双方分别是大连市普湾新区管理委员会和海参养殖户，案例2 中冲突的双方则分别是秦皇岛市经济技术开发区管理委员会和东姜庄村的扇贝养殖户。冲突的双方，一方为行政主体( 当地政府) ，一方为传统渔民。后者享有传统渔民用海权并持有当地渔业主管部门颁发的养殖权确权证书或与海域使用权人签订有承包经营合同，权利合法，利益正当。前者