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从基本国策高度积极应对人口老龄化 　　一、基本国策知多少 　　“基本国策”是我国在政策实践中逐渐发展起来的一类特殊政策。改革开放初期，面临着人口膨胀、封闭落后、资源短缺、环境恶化等严重制约经济社会发展的突出问题，我国先后确定了计划生育、对外开放、保护耕地、节约资源和保护环境等一系列基本国策。这些基本国策的确立和实施，为有效缓解我国面临的人口、资源、环境等瓶颈约束，实现经济社会快速发展发挥了重要作用。从1982年党的十二大报告首次把计划生育明确界定为我国的一项基本国策以来，基本国策的实践己经走过了30多年的历程。但是，对于什么是基本国策以及我国到底有多少项基本国策，一直众说纷纭，以至人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波(2007)曾撰文疾呼:“迫切需要尽快对基本国策作出权威、统一、准确的概括和表述，结束人们对基本国策理解含糊、众说纷纭的局面。” 　　基本国策可以从三个层面来理解(龚仁伟，2012b)。一是从公共政策分类来看，基本国策属于基本政策的一种，是指深刻影响国家全局和长远发展、需要在全国范围内贯彻执行的重大政策，其在一国总政策、基本政策、具体政策的层次体系中居于承上启下地位。政策分类意义上的基本国策可以称之为元基本国策。不论是否冠以“基本国策”的名称，可以说在任何国家的公共政策体系中都可以找到具有元基本国策意义的重大政策。二是从宪法结构变迁来看，基本国策是伴随公共政策入宪而产生的一种新的宪法结构，即政策入宪打破了传统宪法由国家机构和公民权利两个主要部分构成的二元结构，从而产生了宪法学者所称的“第三种结构”(郑贤君，2004;何玲，2006;秦强，2008;等等)。由于宪法所具有的最高法和根本法性质，由宪法规定的政策一般都被看做国家的基本政策，也就是基本国策，可称之为“宪法基本国策”。从这个意义上讲，由于计划生育在1978年就被写进我国宪法，从那时起计划生育己经成为我国的一项基本国策了。经1982年党的十二大报告将其明确界定为“基本国策”，计划生育完成了从隐性的宪法基本国策向显性基本国策的转化。三是从我国政策实践看，基本国策一般是指在国家级权威政策文本中被明确界定为“我国的基本国策”的那些政策，可称之为“具体基本国策”或者“显性基本国策”。这类基本国策主要通过以下政策文本得以“显性化”和“具体化”:宪法法律(含行政法规)、中国共产党全国代表大会报告、国家级规划性文件(主要是国民经济和社会发展总体规划以及其他专项规划)、政府工作报告、政府白皮书、中共中央国务院发布的重要政策文件，以及党和国家领导人发表的重要讲话等(田平，2008)。经梳理，改革开放以来我国先后通过上述文本形式明确提出过10项基本国策，但实际上，在多种文本形式、多种场合、长时间持续被国家予以宣示和强调的只有5项，即十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，计划生育，男女平等，节约资源和保护环境，对外开放。 　　二、积极应对人口老龄化上升为基本国策的必要性、可行性及其实现路径 　　(一)显性基本国策的实质及其政策判定 　　从我国反复强调的几项基本国策来看，它们大都是攸关国计民生和国家长治久安的重大政策，其核心诉求是实现经济社会的可持续发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦。所谓“显性基本国策”，究其实质，是党和国家对某一方面政策或者某项具体政策的特殊定位。通俗地讲，就是将该项政策予以“拔高”，以突出其重要性并在执行环节给予更有力的保障。赋予一项政策以基本国策的地位，其首要功能在于宣示国家对于该政策问题的高度重视和解决该政策问题的决心，使该政策在宣传环节就获得较强的话语优势，从而为全社会认知认同、自觉贯彻执行或者国家强制推行该政策奠定重要的思想舆论和社会心理基础。从确立过程看，“显性基本国策”一般首先经由中央领导同志讲话或者某一权威文件提出，然后通过国务院政府工作报告，党的代表大会报告，国民经济和社会发展规划，政府白皮书，党中央和国务院有关决定、意见、通知等其他权威性文件的反复宣示和强调才最终确立下来。从确立条件看，如果某一政策问题呈现如下特性，就可以认为其对应的政策具备成为基本国策的基本条件。一是战略性或重要性，即该问题对国家全局和长远发展有着重大制约性影响，不解决该问题就难以实现一国的发展目标，甚至危及国家民族的兴衰存亡。因此，必须把该问题摆到各级政府议事议程的突出位置，对其予以重点关注和优先执行。二是全国性，即基本国策针对的问题应当是全国各地面临的共同问题，而非限于一地一隅的区域性或局部问题。相应地，其解决需要全国上下协同一致，共同努力，是一个典型的跨域治理，单靠一个部门或一个地方的“单打独斗”难以有效解决。三是长期性，即该问题将在较长时期内持续产生不利影响，难以在短期内通过应急式、运动式的方式来解决，必须通过长期、持