论我国城乡社会保障制度衔接的必要性与对策..docVIP

论我国城乡社会保障制度衔接的必要性与对策 宋宝安 2008-12-11 15:42:02 　一、问题的提出 实现现代化的重要条件之一,是建立城乡一体化的社会保障制度,以奠定提高城市化水平、缩小城乡差别、推动经济发展、保持社会稳定的社会基础。但是由于我国长期实行城乡分割的社会管理体制,城乡社会保障制度在覆盖面、保障待遇水平和服务范围等方面,都存在巨大差别。改革开放使我国初步确立了能够适应市场经济要求的比较完整的城镇社会保障体系的基本框架,但是现代意义上的农村的社会保障制度体系基本没有形成,保障待遇过多地倾向于城市居民的事实基本没有改变。据统计, 1990年全国社会保障总支出为1 103亿元,其中城市社会保障支出977亿元,占总支出的88. 6% ,农村支出126 亿元,仅占总支出的17. 4%。从绝对数上看, 城市人均413元,农村人均14元(这其中包括农村五保户救济和优抚军烈属等) ,相差近30倍。而这种不正常状况一直持续了下去,到了21世纪初期也没有根本性变化。从社会保障支出占人均GDP的比重上看, 1991年到2001年,城市社会保障人均支出占人均GDP的比重为15% ,而农村社会保障人均 支出仅占人均GDP的0. 18%,城市人均享受社会保障费用支出是农村的90 倍(杨翠迎, 2004 ) 。从覆盖范围上看,除了上海等经济极为发达的地区外,覆盖全体城乡居民的统一的保障制度基本没有建立起来。从服务范围上看,城市覆盖范围广,农村只覆盖五保户和个别生活极端困难的人群。建立农村社会保障制度,促进城乡社会保障一体化,仍然是一项艰巨的战略任务。因此,弄清阻碍城乡社会保障制度一体化的基本原因,解决实现城乡社会保障制度衔接问题,对于建立覆盖 全社会的安全网和促进社会和谐,具有十分积极的现实意义。 农民工社会保障制度迟迟没有建立起来,除了经济条件的原因之外,还有一个因素是社会和农民工自身没有把享受社会保障作为基本人权对待。根据我国宪法,包括农民在内的每一个中国公民都享有基本的社会保障权,这也是国际社会普遍确认的人权原则。农民工的社会保障权属于经济、社会和文化权利界定的范畴,它的实现需要国家的积极行为,是一种积极的权利。在社会转型时期,政府在为农民工提供社会保障方面不应“缺位”,而应担当起作为社会保障主体的公共职责,改变政府在解决农民工社会保障制度建设方面的角色错位问题。而反对建立包括农民、农民工等弱势群体在内的全国统一的社会保障制度主张的要害,在于权利观念的缺乏和公正意识的淡薄。农村的社会保障是对于遭受自然风险与社会风险的农民的社会保护,是对农民的生产和生活的全面保护。因此,解决社会保障城乡一体化的关键,是提高广大农民的自我保障意识,增强政府以及社会各界的尊重和保护农民权利的意识。 　　二、衔接城乡社会保障制度的必要性 中国现行的社会保障制度,走的是一条城乡分割的道路,城市形成以就业为中心的、较为完整的社会保障体系,农村则形成以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。二者在保障范围、待遇水平和保障项目等方面,存在严重失衡的现象。这在一定程度上阻碍了现代化建设进程。社会保障作为现代社会一项必要的制度安排,不能不统筹考虑城乡保障有机衔接的问题。事实证明,实现我国城乡社会保障制度的有机衔接,是完全必要的。 1. 农民的家庭保障功能持续弱化,保障资源难以为继。在我国社会经济发展的现阶段,不论是发达地区还是落后地区,以血缘关系为纽带的家庭保障都面临着一系列挑战。家庭结构、家庭关系、养老观念等建构家庭保障制度基础的基本要素都发生了不同程度的变化,具有很强排他性的传统家庭保障模式,在生产和生活的社会化程度日益提高的今天,因其缺乏大范围的社会保障制度的互助互济功能,难以适应风险社会的需要。也就是说,传统家庭保障模式抵御风险的保障功能的弱化已不可扭转。而家庭保障又是以家庭范围内的代际交换为基础的,其保障机制的有效性,是完全建立在道德约束的基础之上的,缺乏规范的制度约束,保障作用具有越来越大的不确定性。日趋萎缩的家庭保障模式之所以还能在一定程度和范围内有效,只是由于农民在农村社会保障制度严重缺失条件下的无奈选择。 2. 土地的使用效益下降,难以发挥保障功能。“农民有土地做保障”是反对建立农村社会保障理论的重要“依据”。事实上,土地已经难以发挥过去那种保障农民基本生活的作用了。我国集体经济解体后,尽管政府给予农民长期使用土地的权利,土地能够作为农民最重要的基本生活保障资源,但是由于情况在不断地变化,土地的保障功能在急剧衰退,已经无法发挥保障农民基本生活的功能了。对土地保障功能的盲目夸大,必将导致农民没有社会保障的后果。分析土地保障功能的衰退,其中的原因有两个。一是农产品价格指数持续