检察院“插手”公益诉讼.docVIP

检察院“插手”公益诉讼 　　中国公益诉讼或将迎来“强势”主体。 　　6月24日，全国人大常委会审议了一份由最高人民检察院提交的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定草案》。草案提请全国人大常委会授权最高人民检察院开展提起公益诉讼的试点。试点的区域包括北京、广东等十三个省市自治区，试点的领域有四个方面：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全。 　　分析认为，检察机关介入公益诉讼，有助于改变公益诉讼主体长期以来弱势的现状，但也要对其是否会过于强势保持警惕。 　　从“民告官”到“官告官” 　　最高人民检察院之所以要提请全国人大常委会授权，是因为在目前有权提起公益诉讼的主体中，并不包括检察机关。 　　2012年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 　　这是中国法律第一次对公益诉讼的主体资格做出规定。但“法律规定的机关和有关组织”的规定属于准用性规范，只是原则上打开了公益诉讼的大门，但到底哪些机关和有关组织可以起诉，有待相关的法律予以细化。 　　2013年，《消费者权益保护法》修订，新法第47条规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”省级消协及中国消协由此获得了提起公益诉讼的主体资格。 　　2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。 　　2015年1月6日，最高法对外发布新《环境保护法》的司法解释。民政部发布的数据显示，截至2014年第三季度末，中国在各级民政部门登记的社会组织有56.9万，其中生态环保类的社会组织约有7000个，而符合《环保法》及其司法解释的有700余家。 　　消协和环保组织都属于民诉法中“有关组织”的范畴，而该法中所说的“法律规定的机关”一直未予明确。于是，检察机关提起公益诉讼的资格，在法律上一直是空白。 　　而那些有权提起公益诉讼的社会组织，则因一些现实的困难，而无法满足提起公益诉讼的需求。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞多年从事环境公益诉讼的研究，他告诉《中国新闻周刊》，在环境公益诉讼方面，虽然有起诉资格的环保组织有700多家，但真正有起诉能力的只有三四十家，截至目前提起的环境公益诉讼只有六七十件。而中国每年的环境纠纷，有七十多万起。 　　杨朝霞说，对于环保组织来说，提起公益诉讼既有资格方面的限制，也有资金方面的困难，还有人才方面的匮乏。“钱的问题是很大的，一项鉴定就要几十万元。另外，环境法的专业性很强，全国各地的环保组织中真正懂环境法能起诉的人不多。” 　　大量的环境纠纷进入不了诉讼程序，一方面使得环境保护失去了司法保障，另一方面，专门为审理环境案件设立的环保法庭，也面临无米下锅的尴尬境地。今年6月2日的《人民法院报》报道称，有的环保法庭自成立以来从没审理过环境纠纷案件，许多环保法庭则名不符实，主要审理与环保纠纷不相干的各类案件。 　　广东省人民检察院检察长郑红在自己的一篇文章中，对检察机关介入公益诉讼的必要性，分三个方面进行了阐述：从刑事诉讼的角度看，一些严重侵害公共利益的危害结果，可能是由轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任。 　　从民事诉讼的角度看，一方面，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可以提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格；另一方面，与损害结果有直接利益关系的主体，往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉的动力。 　　从行政诉讼的角度看，对环境污染等损害公益的行为，个别行政执法机关存在不作为、乱作为的情况，疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护。 　　扩权质疑 　　但要将检察机关纳入公益诉讼的主体，又面临一些至今无解的质疑，其中最主要有两点：一是检察机关在监督职能和诉讼主体角色之间如何自治；二是检察机关是否会借此扩张权力。 　　这些质疑，已经在6月25日全国人大常委会组成人员对草案的审议中有所体现。不止一位全国人大常委会委员指出，检察机关如果提起公益诉讼，则其既是案件的监督机关，又是案件的原告，即“既是运动员，又是裁判员”，是否能在身兼二职时保持公正，本身就是一个问号。 　　广东人民检察院检察长郑红认为，应正视检察院身兼二职的问题，他主张应当参照刑事公诉的制度设计，通过合理分工，实行诉