《行政复议制度的发展、现实与未来.docVIP

行政复议制度的发展、现实与未来傅美容　姜明辉　　摘 要：30多年的改革开放成就了我国行政法制建设的发展。行政复议制度作为一种重要的行政法律制度，经历了一个不断发展与完善的过程。本文全面回顾了改革开放以来我国行政复议制度的成长历程，分析了当前我国行政复议制度的现实弊端，并对未来行政复议制度的完善作出了展望。 　　一、改革开放30多年我国行政复议制度的发展轨迹 　　改革开放以来, 随着民主与法制建设的不断发展，我国行政法制建设也取得了长足的发展。同其他法律制度一样，行政复议制度也经历了一个不断发展与完善的过程。其每一个发展阶段，都标志着我国行政复议制度的日益健全与完善，在依法治国和行政法治化的进程中发挥着重要的作用。 　　(一)行政复议制度的恢复阶段 　　20世纪50年代，我国已有了行政复议制度，但没有专门的立法。60年代至70年代后期，由于左倾冒进和法律虚无主义影响，加之“文化大革命”给我国社会主义法制建设造成的破坏，行政复议制度与新中国成立以来逐步建立并正在发展中的其他制度一样，几乎夭折。1978年底，党的十一届三中全会召开，总结了新中国建立以来正反两方面的经验教训，在我国社会主义法制建设的历史上第一次确认了法制在社会生活中的作用，提出了加强社会主义法制建设的战略任务。[ 滕明荣.《行政复议法》对我国现行行政复议制度的新发展[J].宁夏大学学报(人文社会科学版)，2000(2)：75.]行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容重新被提到议事日程上来， 并得到迅速发展，行政复议制度由此进入复兴时期。据统计，至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前，我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定，其内容涉及公安、工商管理等20多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。行政复议制度对维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，加强行政机关自身的监督，树立政府的形象，发挥了积极作用。但是，这一时期的行政复议具有以下缺陷： 　　第一，大多是原则性的规定，操作性差，而且每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议，缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法。 　　第二，行政复议的名称不统一，有的称申诉，有的称复议，还有一些其他的称谓。 　　第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同，有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。 　　第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。 　　第五，在行政复议与行政诉讼的关系上，没有一个概括和明确的统一规定，大部分采用复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模式，而且对复议后可否行政诉讼，除了《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外，其他规范性文件很少提及此问题。 　　(二)行政复议制度的规范发展阶段 　　1989年《行政诉讼法》的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟，改变了行政复议分散不协调的立法状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。 　　虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步，对维护和监督行政机关依法行使职权，保护行政相对人的合法权益，发挥了积极作用。但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度，缺少独创性和独立性，在具体的实践过程中存在不少问题，如受案范围窄;申请复议的限制较多，公民、法人或其他组织申请复议不方便;由于法律责任不明确，有的行政机关应当受理而不予受理，甚至官官相护，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不正当的具体行政行为该变更的不变更;机构的不健全，人员的不到位，经费的不落实，难以保障复议制度的落实。据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。 　　(三)行政复议制度的进一步完善阶段 　　在《行政复议条例》实施8年实践经验的基础上，为了进一步发展和完善行政复议制度，全国人大于1999年4月29日通过并颁布了《行政复议法》，并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，也强化了对行政机关依法行使职