行政調解的制度价值内生贫困与生长点.docVIP

行政调解的制度价值、内生贫困与生长点 摘 要：行政调解作为调解的一种类型体现了行政机关服务行政的鲜明特点。行政解纷独特的优势以及公众对行政机关解决纠纷的需求，使对行政调解的研究具有重要的价值。本文从调解的治理功能、政策回馈效果以及多元化解纷趋势三个角度探讨了行政调解的制度价值，并对行政调解制度的内生贫困所引致的具有任意色彩的行政调解实践以及实践载体的模型构建与研究阙如进行了分析。行政调解制度新的生长点，在于固定行为研究既得价值，推进制度文本的出台，并以此推动制度载体和制度实践的扩展。 关 键 词：行政调解；制度价值；内生贫困 中图分类号：ｄ６３２．８ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００２９－０４ 收稿日期：２０１１－１１－２３ 作者简介：李婷婷（１９８２—），女，江苏徐州人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，澳大利亚昆士兰大学政治科学与国际关系学院联合培养博士生，研究方向为冲突管理与组织理论。 行政性解纷方式曾是我国最重要的社会治理和救济机制。但在法治化进程中，行政权力逐步从一些社会经济领域的撤出，使行政机关开始逐步退出基层民间纠纷解决领域。由行政机关处理的纠纷大多推向法院，行政调解及行政裁决等均呈现出萎缩状态。而随着改革开放的不断深化，各种社会冲突激增，仅凭司法途径解纷已不堪重负。在全国轰轰烈烈进行的“大调解”模式，吸引了学界对人民调解、司法调解开展了多方面的研究。２０１１年１月１日起施行的《中华人民共和国人民调解法》，对人民调解做出了全面的规范；但是作为“大调解”重要组成形式的行政调解，其研究却显得相对平淡和贫乏得多。 作为调解的一种类型，行政调解体现了行政机关服务行政的鲜明特点。同时，现实情况表明，鉴于行政解纷独特的优势，使公众对行政机关解决纠纷的需求仍在持续，“在这种情况下，加强行政调解的作用并加以规范，就成为合理的选择和今后的发展重点。”［１］（ｐ３３６） 一、疆域与类属：行政调解的研究限定 现有研究中所称的“行政调解”实际是在两种不同主体意义上进行表述的：一种是以有权国家行政机关为主体的调解；另一种是法院主持的、以行政机关为一方当事人的、针对行政争议的调解，［２］是“没有调解书的调解”，即司法系统内所称的“类调解”或“协调”制度。［３］这一类的研究是由于我国现行《行政诉讼法》第５０条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，因而排除了和解与调解在行政诉讼领域的适用。然而，在我国现实的司法实践中，对行政案件实质上的调解是确实存在的，并且数量可观。 严格地说，“行政诉讼的调解”不应当简称为“行政调解”，这是理论研究严谨性所要求的，因为我们通常所指的行政调解和诉讼调解是以调解主体来进行区分的，行政调解的主体是有权的国家行政机关和其他行政主体，而针对行政争议的调解是由法院、法官主持的，虽然针对的是行政争议，但使用“行政调解”并不合适。本文所指的”行政调解”，若无特别说明，均是指以有权国家行政机关为主体的调解。 二、制度价值：行政调解的合理性 （一）政治意义：调解的治理功能 范愉［４］（ｐ３２８）曾对我国的调解从传统走向现代的历程做过考察和分析。并提出在革命根据地时期形成的调解机制是在战时的特定环境中，由于无法建立和实施一套完善的法律规范体系和司法制度才应运而生的。其功能主要有两个：利用传统资源解决民间纠纷的同时积极地填补法律的空白。并且调解机制在发展和运行中又逐渐被赋予了种种政治和意识形态功能，包括动员组织教育民众、宣传普及政策法律等，因而调解机制在中国的现代化进程中具有重大意义。强世功［５］也十分强调调解的治理功能，认为调解背后蕴藏了巨大的意识形态和政治功能。 社会稳定不可能是完全通过强制来获得的。通过调解和协调同样能够达到社会的稳定与和谐。创造一个相对稳定的发展期，从而循序渐进地建立现代司法制度和程序，保证司法及法治的质量和能力稳步提高，才能达至社会治理的平衡，所以，适应我国国情的行政调解依然拥有其生存的制度空间。 （二）服务与政策回馈取向：现代行政的要求 伴随着市场经济的发育和成熟，驱动社会运行的轴心逐渐由政府转变为市场。逐步卸载职能、放松管制的行政机关正在进一步收敛其直接体现政府干预的强制行政行为，而越来越多地采取具有私法性质的、非强制的手段来服务公众和管理社会。许玉镇、李洪明［６］认为，行政调解是在民主协商和当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合。行政调解恰恰体现了这种转变是建立在以当事人的拒绝权为核心的同意的基础上的。行政调解以意思自治原则体现了现代行政的内涵。［７］ 我国行政机关的职能主要体现在行政管理与行政执法两大职能上，行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活进行管理和监督的一