探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路..doc

探索城市基层社会管理体制变迁的成功之路 ――武汉市江汉区社区建设目标模式的选择、特色及可行性 陈伟东 内容提要：本文在跟踪调研的基础上，认为江汉区社区建设目标模式的选择具有前瞻性和可行性，是探索城市基层社会管理体制[①]变迁的成功之路。从制度变迁的角度，本文分析了江汉模式的内涵、特色以及可行性。 关键词：社区建设 江汉模式 制度变迁 一、江汉模式的内涵及构想 江汉模式是江汉区社区建设所追求的目标模式。概括地讲，江汉模式是一种全新的社区治理网络（可简称为“社区治理网络型”）；具体说，就是以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与群众自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。用基层的话说，就是要建立一种纵向到底、横向到边、纵横交错、点面覆盖的社区治理网络，消除社区治理的“盲区”，通过优化社区秩序，达到优化整个城区社会秩序。 从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。 江汉模式的构想是实践反思，理论思索的结果。 理论思索的切入点是准确把握社区建设项目的隐性特征。社区建设的根本问题是要建立一种与社会主义市场经济体制相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区人迫切需要解决的、在服务、文化、卫生、环境和治安等方面的各种社会问题。抓住了体制问题，就牵住了社区建设的“牛鼻子”。但问题是，应建立一种什么性质的城市基层社会管理体制以及怎样建立这种管理体制，这是理论和实践尚未很好回答的课题。解答这一问题，必须从科学分析社区建设项目所隐含的特征入手。一般地讲，社区建设项目包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生和社区治安等。社区建设项目至少具有三个特征：（1）从具体工作内容看，每一项既涉及政务又涉及居务；如社区服务，既涉及政府服务（信息服务等）又涉及社区自我服务；社区文化既涉及政府意识形态教育，又涉及社区认同感和归属感的培育；社区治安既涉及政府的执法管理，又涉及社区的自我防范；等等。可以说，社区建设的每一项内容都是政务与居务的统一体。这一特征决定了另外两个特征。（2）从权力依托看，社区建设任何一种项目的开展既要依托于政府权力，又要依托于社区自治权力；也就是说，开展社区建设需要政府权力和社区自治权力的互动。（3）从参与主体看，既需要政府部门的参与，又需要社区组织和每一个社区人的参与。从这个意义上讲，政府部门、社区组织和社区人都是社区建设的主体，缺少任何一方的积极参与，社区建设都不可能顺利推进。 实践反思的着力点，探寻导致城市基层社会管理种种问题的根源。社区建设所遇到的种种问题，虽然有客观环境的限制，但根源于体制弊端所导致的人为因素造成的。比如脏乱差问题，既源于社区人行为失范，也源于政府部门行为失范。如任务繁重、力量本来就有限的城监队员“不务正业”，带头“牺牲市容换收入”；据调查，1999年各街城监队承担的与本职工作不相干的事情有10余项。据保守数字测算，8条街道的城监队1998年完成创收任务达500万元，6条街道的环卫所创收630余万元[②]。笔者曾考察了某社区居民住宅中央的一个菜场，家禽和蔬菜腐难后的臭气熏天，垃圾成堆，苍蝇成群，居民24小时禁闭窗户，其原因是管理部门只收钱不管理，居委会又无权管，居民怨声载道，反映无数次得不到解决，反而采取报复行为，向下乱倒水、乱倒垃圾，更加重了环境的恶化。 社区建设项目本身所隐含的特征和实践中所遇到的实际问题充分表明：社区建设必须先建社区。从制度变迁的角度看，社区是替代居委会的一种新型组织形态，是以社区为平台，重组一种治理网络，它内含“两种机制”、“两种功能”和“两种力量”，即行政调控机制与自治机制结合，行政管理功能与群众自治功能互补，政府力量与社会力量互动。这既是社区建设的核心问题，也是顺利开展社区建设项目的前提条件。 如果说，沈阳模式的最大特色是成功地将中国地方政府运作机制移植到社区，并加以改造，第一次构建了社区微观组织体系；那么，江汉模式的最大特色就在于成功地探索出了一条构建新型的城市基层社会管理体制的新路子。 二、江汉模式的特征 江汉模式走的是一条制度变迁之路，是要用新型的城市基层社会管理体制逐步替代传统的城市基层社会管理体制，这是一个渐进的、长期的制度创新过程。其制度创新具有如下特征： 1、上下联动、配套改革 所谓上下联动、配套改革，是指根据江汉模式的内在需要，为避免“下动上不动，动了也白动”的被动局面，江汉区在初始制