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县级财政改革探路 2007年08月06日10:52 来源：南方报业传媒集团-21世纪经济报道 　　本报评论员 王梓 主 持 　　近年来，县乡财政困境因为其现实问题的严重性，一直成为各方争论的焦点，从“省直管县”、“强县扩权”到“乡财县管”，各地的县级财政改革如火如荼，此前，取消大区一级财政、增设市县一级财政直到全面推行市领导县的行政管理体制也曾一度成为各地改革的热潮。 其中，敢为天下先的浙江人显现了超凡的冷静，它以独特的方式实现了富有“浙江特色”的县与省直接对接的财政体制。问题是，备受好评的“省直管县”模式是对1980年代市管县模式的补充和完善，还是一种新的改革势头？在县级财政困难的情况下，如何妥善处理中央与地方的财政关系？未来的行政改革有没有可能在县一级寻求突破？ 　　近期，由中国经济体制改革研究会副会长石小敏(石小敏新闻,石小敏说吧)主持，研究会组织了关于县级财政改革的内部座谈会，对以上问题进行了深入探讨。经主办方允许，本报对座谈进行了梳理。是为21世纪北京圆桌第142期。 　　县级财政困境 　　主持人：县级财政广为关注，那么，县级财政具体指什么？如何看待国家在解决县级财政困难上所实行的改革？ 　　刘尚希（财政部财科所副所长，体改会公共政策研究中心高级研究员）：县级财政包括了县财政，但又区别于县财政。按县级区划的概念，县级财政共有2860个，但真正的县只有1635个，其他1225个属于县级市和市辖区的概念。县级财政困难和县乡财政困难往往指这1635个县，而非笼统的2860个。县财政一般是指以农业为财源基础的财政，是真正面对农村的最高行政主体，而县级市和市辖区已经融入城市经济体系中，以工业为主，它们在产业基础、市场化程度和工业化程度上的差别都很大。当前的很多改革实际上都是把县作为中心，如“省直管县”、“乡财县管”、“强县扩权”、“三奖一补”等，都是针对县财政而非笼统的县级财政的改革。 　　官方对困难县的定义是“可支配的财力小于基本支出需求”，这和贫困县不是一个概念。2004年财政困难县有791个，约占了一半。2005年国务院出台了“三奖一补”方案，“三奖”是对困难县的财政收入增长给予奖励；县所属的省、市两级财政若加大了对县乡的转移支付力度，也给予奖励；县里的机构改革、裁员做得好，也给予奖励。“一补”是对那些已经做得比较好的，如主动关注县乡财政困难、省市积极搞转移支付和产粮大县给予相应补贴，这一方案主要通过中央财政的转移支付来解决。2005年以来，在这一政策的带动下，中央财政通过385亿的资金带动了省以下1000多亿的转移支付，困难县的总数在减少，财政困难县的问题基本得以解决，发不出工资的问题基本消灭。这种措施使得县乡财政困难得以缓解，但是根本的体制缺陷没有解决，以后很可能还会反弹。 　　主持人：造成县级财政困难的原因是什么？ 　　刘尚希：县财政困难主要源于财政体制的缺陷，包括三个方面：首先，财政体制的要素组合不确定性程度太大。财政体制有三个要素，事权、财权和财力，事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上下移，这是一个重大缺陷。 　　其次，在省之下过度实行分税制。1994年实行的分税制改革主要是中央和省两级税制，但是后来这种概念扩大了，一直延伸到省以下，这带来了很多麻烦。县、市一级要完成预算任务得求国税和地税，。 　　省以下实行分税制成了一个非常重要的原则，省、市、县、乡均按税种划分，根据财权与事权相匹配的原则，税种增长了财力就能增长，有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方本身就是农业县，发展基础薄弱，给它财权也是画饼充饥。 　　财权与事权相匹配的原则实际上是一个严重的误导，以至于困难地区即使给了财权，没有财力也发展不起来，我认为不应再强调财权与事权相匹配，而应强调财力与事权相匹配。 　　最后，县乡财政困难是省一级政府的责任缺失。县乡财政困难由来已久，但直到中央出台“三奖一补”方案才得到省一级政府的重视。只管本级，不管辖区，省政府的责任不明确。这种体制下，基层财政困难是不可避免的。浙江改变了这种状况，在浙江，省一级的财政责任是不缺失的，所以基本不存在县乡财政困难的问题。对县乡财政，省一级要承担责任。如果省内差距过大，可以搞省内转移支付；如果发展比较平衡，省一级只要做好省内规划即可。 　　现在很多地方是“乡财县管”。省里对基层财政困难还没有机制，但县里对乡财政困难却有责任。“三奖一补”是中央财政部直接对县，跨越了好几级，把中间的责任淡化了，以至于有些省份，省里明知县里困难，中央拨给的转移支付也不一定用于发工资，然后向中央要求加大转移支付力度。省一级掌握的财力实际上远远超过它自身的需要，通过分税制，把大税种都集中到省里，市一级也是如此，县乡就只剩下“骨头”了。 　　分税制从集中中央财力层面看是必要的，因为地区差异太大