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第三章 政府间关系第一节 政府间关系研究概述第二节 西方政府间关系的历史与现实第三节 中国政府间关系的现状与改革 政府间关系研究概述 一 、什么是政府间关系 政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。 二、国内外政府间关系的研究现状 第二节 西方政府间关系的历史与现实 一、西方政府间关系的历史演进 从整体上看，西方政府的中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权到集权走向分权两个起伏的阶段。根据薄贵利等人的研究，在中央与地方关系的发展进程中，曾两次出现世界性的中央高度集权态势。 　 第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。以君主专制为特征的中央高度集权体制在完成了它的使命后，开始走向反面甚至反动。17世纪和18世纪英美率先实行地方分权制。 　 第二次世界性中央高度极圈态势的出现是在第二次世界大战前后，更深层次的原因是二三十年代的世界性经济危机，人们看到了市场的失灵，需要加强政府的干预。第二次世界大战以后，科技的迅速发展、信息的急剧膨胀，在客观上要求决策的分工和权力的下放。 二、西方政府间关系的若干模式 第二次世界大战以来，各国的行政改革都将政府间关系作为改革的重点，从而使政府间关系发生了较大的变化。 1、 拉焦尔模式 拉焦尔割据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。第一种类型是在联邦制的情况的首长通过选举产生。在第二种类型中，地方政府的法律基础在中央政府。因此，地方必须从属中央，但并非完全依附中央，财政上有部分自主权。地方政府的首长在法律上依靠选举产生，有时也不依靠选举产生。第三种类型是地方在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动。政治上，地方从属中央，地方首长由中央任命。地方政府基本上是中央的派出机构，不仅其存在取决于中央政府，而且在财政上也依附中央。 2.赖特模式 　D．赖特把美国联邦与州二元对立的联邦主义在扩大自由主义政府机能的同时慢慢集权化的过程分为三个阶段。每一时代可以用图形表示： 3、罗斯构想 着重于中央与地方的依存，认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构，可以划分为四种类型：相互依存、地方单方面依存于中央，中央单方面依存于地方，相互独立。 4、松村岐夫模式 日本学者松村岐夫在《地方自治》一书中将不同时期日本的政府件关系模式概括为垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四个因素构成：其一，主要的决定由中央省厅官僚提议、决定；并不重视议会、政党的影响力。其二，中央官厅通过府县的有关部门，将各种事业一直传达到市町村的有关单位，付诸实施。其三，地方上顺从“上位”政府。其四，地方上如果没有中央省厅在技术上、手续上的财政援助，无法进行行政管理。 5、罗茨模式 　将政府间的管理结构分为三种：官僚体制、市场方法和网络管理。如果用一句话来揭示政府间管理的本质，那就是“相互调节”因此，管理政府间网络既有博弈的特点，又要求有以信任为基础的战略。 三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现 1.政府间关系等级制色彩的弱化 西方政府间关系等级制的弱化主要体现在两个方面，一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。 西方国家的高度城市化使地方政府不仅在数量上有了很大的增长，而且地方政府也日益多样化，这些地方政府都是相对独立的政治管辖单位，并不依赖传统的等级制的组织原则，一体化程度很低，呈现出碎片化的特征。 联邦与市的合作和直接联系已成为美国联邦制的一大基本特点。它将联邦、州与城市联结成一个复杂的网络，联邦、州与城市政府都在这个网络中扮演着重要角色。 2.中央与地方的分权倾向 政府间关系调整的分权取向总体上都使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。 在美国这样的联邦制国家，主要进行了“还权于州与地方”的分权改革，促使美国由“分层蛋糕”式的联邦主义朝向“分块蛋糕”式的联邦主义转变，即州与地方政府拥有较大的自主权，自主管理地方事物，实行联邦、州与地方三级政府权力与只能的共享，各级政府之间是相互合作、彼此依赖的关系。而英国、法国、日本等单一体制的国家行动比较激进，开始向地方自治的“准