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《预算法》修改之我见 　　[摘 要] 我国现行预算法自1995年1月1日起开始施行，内容涉及预算活动的各个阶段。由于关系着对政府每一笔支出的分配和监督，其在规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会稳定和谐发展等方面起着重要作用。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展的要求，有修改和完善的必要。 　　[关键词] 预算法；预算绩效；预算监督 　　[中图分类号] D901 [文献标识码] A [文章编号] 1007-4244（2013）01-053-3 　　预算法所指的预算是指国家预算，它是国家对一定时期内国家财政资金收支的预先估算。国家的预算在形式上体现为反映财政收支的特定表格，但在实质上，它反映的是国家预算的编制、议定和执行等一系列活动，以及政府活动的范围、方向和政策目标。预算法，是国家调整预算收支关系在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。由于预算法对预算关系的调整涉及到财政收入和支出，是从总体上对财政收支活动进行规范的法，因此，在财政法的体系中，预算法是核心法。事实上，由于财政法的基本原理和基本精神主要是从预算法中概括出来的，因而也有人认为预算法就是狭义上的财政法。 　　预算法的重要性使得世界各国普遍重视预算立法。许多国家不仅在宪法上对基本的预算体制作出规定，而且还专门制定形式意义上的预算法。我国1994年3月22日通过了《中华人民共和国预算法》，其后国务院又制定了《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》是我国市场经济体制下一部预算管理工作方面的基本法，是国家组织预算收支、进行预算管理的法律依据，它的实施增强了各级预算的法律效力，充分发挥了预算的各项职能。 　　一、预算法修订为何一再被推迟 　　预算法修订从2004年开始启动，其间经过多方面的利益权衡和不同意见的博弈，如今终获国务院常务会议原则通过，这一阶段性成果可谓来之不易。但为何一而再再而三被推迟？ 　　笔者认为主要原因之一是强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。 　　其次，预算不是经济问题，而是政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算，如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。 　　最后，预算法的作用是控制公权力滥用。预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。一个受到制度约束的统治者，其课税权只能来自公民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“紧箍咒”，用来防止司法部门和官员独断专权，贪赃枉法，以权谋私，侵犯公众权益。 　　二、预算法修改中应当关注的问题 　　在列入立法计划10年后，有“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）终于在2011年底提请全国人大常委会审议。该预算法修正案（草案），增加了许多新的制度性规定，草案对现行预算法的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度；健全财政管理体制；规范财政转移支付制度；增强预算执行的规范性；完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等几个方面，这较现行法有许多新的突破。但是，笔者认为，针对现行预算管理工作中的实际情况，从宏观角度来说预算法修改过程中应当重点关注以下几个问题。 　　（一）应把公开透明作为预算法的基本原则 　　公开透明是在法治发达国家是预算管理的基本原则。公开透明不仅仅是针对经批准的预算、决算，而且要贯穿预算的全过程。预算只有全过程公开，才能受到公众的有效监督。目前，我国预算草案的编制仍然过于笼统，不仅人大代表对其难以进行有效审查，公众也难以进行有效监督。 　　1.应把完善人大审查程序作为预算法修改的核心任务 　　现行预算法存在的一个突出问题在于人大审查程序不完善。预算法制完备的国家，其审查程序一般都包含时间保障、专门委员会审查、公开辩论、投票表决、公众参与等程序性要求。相比之下，我国现行法律对人大审查程序的规定过于原则，在审查时间上更是缺乏保障，全国人大代表审查预算的时间尚不足一天，既看不懂又看不完，审查效果可想而知。因此，在预算法修改时，我们应当努力增加人大对预算草案审查的程序性规定，尤其应在延长审查时间、充分发挥人大各专门委员会作用，增加审查过程中的透明度等方面力求有新的突破。 　　2.应把建立和完善绩效预算管理制度作为预算法修改的重要目标 　　从预算管理的发展趋势看，法治发达国家普遍开始建立和完善绩效预算管理制度、强调提高预算资金使用效果。这种新的预算理念要求政