当代西方行政改革的动因和模式创新.docVIP

当代西方行政改革的动因与模式创新 ?????????????????????????? 孙学玉 　　内容提要　传统科层体制所固有的或衍生的法律僵化、过分的专业技术崇拜及责任保障机制的丧失，使得这一理想化模式越来越难以适应以信息为基础的现代社会政治、经济和文化发展的要求。在公共选择、管理主义等理论的影响下，预设并付诸实践的市场、灵活、参与和放松管制等四种主要模式引起了人们的广泛关注。它们在组织结构、人事管理、政策制定和公共服务等方面的价值选择，以及所表现出的差异、暴露出的问题，对于中国行政改革目标的制定和具体实施都具有重要意义。　 ? 　与经受多次身份争议和生存危机考验的行政科学理论一样，行政管理在组织结构、人事管理、决策制定及公共服务等领域也饱经严峻考验。行政传统思想和一些被视为“金科玉律”的古老原则、管理信条的权威性日渐衰降。尤其是随着亚洲新兴工业化国家强政府干预下的市场经济模式在“金融风暴”中的动摇和冲击，以大工业时代的管理思想和观念为范本的经典科层制模式变得越来越不像以前那样受人推崇了。许多国家面对僵化的科层体制所带来的财政、管理和信任危机不得不藉助新的思维，在新的领域寻求新的行政路标、行政模式和发展动力，力图使窘迫的行政活动跳出泥淖、摆脱困境，更富生机和活力。本文正是从这一时代背景出发，从分析传统体制的困境入手，梳理各类创设模式在结构、管理、决策与公共利益之间的关系，分析比较各类模式之间的差异与价值取向，寻求对我国行政改革的有益启示。 ???????? 科层制的困境：行政改革的动因 ??? 科层制是基于“烟囱工业时代”特征对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。在这种体制下，官吏以法律形式承担一定权限的任务，不仅享有发号施令的权力，而且具有按照规定自由支配的强制手段；科层组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”①；由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。人们认为官僚体制意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物，是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。马克斯·韦伯坚信，“推进官僚主义制度的决定性理由一直是超过其它任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点”②。“行政任务的发展永远是行政管理官僚制度化的适宜土壤”③，“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言，但如果存在着哪怕是片刻的设想，意味着持续的行政管理工作，除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外，可以在任何其它地方去完成，那将是一种十足的幻想。”④的确，在官僚制理论问世的大半个世纪里，学术界虽然不止一次地进行争论、开展各种各样的批评，然而其模式和轮廓一直屹然不动，牢不可摧。 ??? 然而进入７０年代以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。社会经济、政治所引起的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。 ??? 首先，科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。科层制对理性和效率极端推崇的结果是通过细致完备的制度扼杀千奇百态的个性。这是一个缺乏灵活和主动精神、创造精神的刚性系统。这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率。然而在一个追求灵活、崇尚个性、避免雷同的现代社会只能成为阻碍社会发展进步的严重障碍。因为，它把理性推到了极端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整体利益；把整个社会效率限制在狭小的范围内，难以激发起社会各个阶层、各个领域的主观能动精神。 ??? 其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。有人把彼此相互分割的专业部门形象地比喻为“鸽笼”。它们隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一。如果这种“鸽笼”无休止地扩展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义猖獗的恶境。 ??? 第三，责任保障机制日渐丧失。由于科层制部门分割、各自为政和互不通融，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。他们以得过且过和不负责任混天了日⑤。显而易见，没有生命、缺乏生机的半封闭官僚系统，已无力面对日新月异具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的压力与挑战。这也正是以行政现代化为目标的行政改革在全球迅速蔓延开来的根本原因。当代西方行政改革模式的创新为摆脱窘境，以北美、欧洲和大洋洲为代表的西方国家，在公共选择、管理主义等理论的影响下，围绕管理职能