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地方狂热后的负债问题 本文来源于《财经网》　 2009年07月02日 14:22??共有 14 条点评 假如2011年-2015年是一个不太乐观的经济环境，地方政府能不能承受这笔庞大债务，将是一个很大的疑问 　　【《财经网》专栏/专栏作家 陈昌华】根据中国《预算法》的规定，地方政府是不能举债的。但实际上地方政府在过去几年间以各种名义（包括成立全资城市建设投资公司）大举借贷。可以想见，今明两年这一轮新的基建投资热过后，地方政府的债务问题将变得更为严重，这是值得中国政府高度关注的问题。 　　一直以来，我们都缺乏准确数据来评估这个问题的严重性。但今年3月财政部科研所的一份中国地方债报告，却显示出这可能是一个颇为严重的问题。报告根据课题组对陕西（代表西部）、河南（代表中部）和浙江（代表东部）三省的调研计算出，到2007年底时，中国地方政府债务余额约为4万亿元人民币左右，分别占当年GDP的16.7%，以及地方政府财政收入（不含土地出让金收入）的143.7%。以GDP占比来说，这还不是一个十分骇人的数字，但相对地方财政的收入来说则不算低。 　　现在最值得关注的，还不是地方政府债务的总量大小问题，而是它的增长速度。国务院发展研究中心地方债务课题组，在2004年曾对中国地方债务情况进行过一个估算。当时得出的结论是，地方债约为1万亿元左右。这相当于在短短三四年中，中国地方政府的负债翻了两番。可以想见，在“4万亿”经济刺激方案的带动下，地方政府债务在未来一两年间将不可避免地大幅增加。 　　虽然各方对基础设施建设投资谈得很多，但包括政府在内，都还未对基建投资给出一个明确定义。根据国家统计局数据公布的口径，我们推算出，2008年广义的基建投资总规模约为6万亿元人民币，覆盖的行业包括：1）农业；2）电力、燃气和水的生产及供应；3）交通运输、仓储和邮政；4）信息传输、计算机服务和软件（主要为电信业投资）；5）水利、环境和公共设施管理业；6）居民服务和其他服务业；7）教育；8）卫生、社会保障和社会福利业；9）文化、体育和娱乐业；10）公共管理和社会组织；11）农村投资中非农户投资的一部分。 根据政府公布的“4万亿”经济刺激方案（方案中并非所有项目都属基建投资），我们推算出，2009年和2010年间基建投资将分别达到8.4万亿元和9.5万亿元。事实上，在今年前五个月，根据前述定义的基建投资增长，跟去年同期相比已增长超过50%。若这个速度持续下去，基建投资的总规模在2009年便将超过9万亿元。因此，我们的预算看来也是偏保守的。 　　我们现在先以原来的基建投资规模预测，来计算地方政府在未来一两年间可能增加的债务。 　　首先，在基建投资中，有一些行业如电力、铁路和电信等，是主要依赖中央政府和央企来投资的，因此我们可以把这些行业的投资从总体基建投资规模中剔除。这样的话，主要依赖地方政府和地方国企来投资的基建项目总规模，在2009年和2010年将为6.5万亿元和7.3万亿元。在这个总数中，我们还需减去中央政府每年在这些领域中约1万亿元的投资，因此地方政府需承担的融资规模在2009年和2010年分别约为5.5万亿元和6.3万亿元。 　　可以想象，这两年共约12万亿元的融资，绝大部分将通过举债来完成。在今年前五个月，因经济下滑和各种税收减免，地方本级财政收入比去年同期增长2.9%——已远胜中央本级收入，后者同比下降了14%，但地方本级支出则同比增长29.5%。虽然随着经济逐步回暖，地方政府财政收支不平衡的状况将有所改善，但以前几年经济高速增长时的经验来看，地方政府财政也并非地方基建融资的主要资金来源，更何况未来几年的经济状况不见得比金融危机出现前乐观，因此期望正常财政收入能成为基建融资的主要来源，在近期看来并不现实。 　　前几年时，基建项目的另一个主要资金来源是地方土地出让金的收入。不能否认，当地产市场逐步回暖后，政府在未来一两年间的卖地收入应比2008年和2009年上半年为好，但在地产商已于2005年-2007年大量囤地的情形下，未来的卖地收入能否成为一个可靠的融资途径仍存在不确定性。 　　根据国务院5月下达的新规，主要基建项目的资本金比例可调低至项目投资总额的25%-30%。因此，预测地方政府未来一两年间在基建投资中所形成的负债规模时，我们假定这些项目的负债比例为总投资的70%。若该假设成立的话，地方政府在2009年和2010年中将新增4万亿元和4.4万亿元的负债，加上原来的4万亿元负债，到2010年底，地方政府（含地方政府下属企业）的总负债规模将达12.5万亿元。 读者可能会问，中央政府只提出了一个“4万亿”的经济刺激方案，为什么地方政府会发展出一个如此大的贷款规模呢？这其中有两个原因：1）中央政府一直都表示，“4万亿”方案是原来规划以外的额外投资。这等于说纵使没