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从SARS 看我国公共危机管理法制建设 摘.. .. .. 要: 针对我国在SARS 防治过程中暴露出的一系列法律问题, 如公共危机管理法律体系不健全、公共危机管理行政法律主体缺位、行政紧急权力的行使缺乏法律依据、非职权性行政主体 在公共危机管理中的法律地位不明确等, 提出了制定..公共危机管理基本法.. , 健全公共机管理 法律体系, 依法确立公共危机管理的法律主体, 制定..政务信息公开法.. , 明确非职权性行政主体法 律地位等完善公共危机管理的法律对策。 关.. 键.. 词: 公共危机; 危机管理; 法制建设 中图分类号: DF 3 .. .. .. 文献标识码: A SARS 在我国的发生和蔓延, 给我国社会经 济和民众生活都带来了严重的影响, 也检验了我 国政府的公共危机管理能力和水平。SARS 危机 发生后, 我国政府动员全社会的力量, 采取了有效 的紧急应对和补救措施, 成功地控制了SARS 疫 情, 取得了令世界瞩目的成绩, 也得到了全国人民 的肯定。但是, 理性地反思SARS 危机发生的整 个过程, 不难发现在我国公共危机管理方面, 特别 是公共危机管理的法制化建设方面, 尚存在着很 多急需完善的地方。本文对在SARS 危机过程中 暴露出的公共危机管理法制建设方面的主要问题 进行了剖析, 并提出了相应的解决对策。 一、我国公共危机管理法制建设中 存在的问题 1. 公共危机管理法律体系不健全 在SARS 危机爆发后, 我国政府采取了各种 有效的应对措施, 表明了我国政府在公共危机管 理方面具有比较丰富的经验, 但在危机初期个别 地区出现的混乱却暴露出了我国公共危机管理法 律体系的不健全。 公共危机管理法律体系是指调整公共危机状 态下各种法律关系的法律规范的总和, 它规定社 会和国家的紧急状态及其权限[ 1]。它由不同的 立法主体依照不同的程序制定的、效力等级不同 的规范性文件共同构成, 包括宪法、基本法、一般 法律、行政法规、地方性法规、行政规章等。 我国公共危机管理法律体系不健全, 主要体 现在我国没有明确统一的公共危机管理基本法。 目前我国已经制定的关于公共危机管理的法律均 为一般法律, 如戒严法、防洪法、防震减灾法和传 染病防治法等。这些一般法律只能适用于某种特 定的危机状态, 无法应对复杂的公共危机。 缺少基本法的法律体系是不完整的。缺少公 共危机管理基本法, 难以解决公共危机管理的基 本问题, 如危机状态的等级划分、危机状态的宣 布、危机状态下行政权力的行使和公民权利的限 制等, 从而使危机发生后社会力量的整合缺乏法 律依据, 难以形成危机状态下的统一指挥机制, 不 利于危机状态下公民基本权利的保障和救济等。 2. 公共危机管理行政法律主体缺位 公共危机管理的行政法律主体是指依法成立 的, 在公共危机发生后, 按照法律规定的权限, 以 自己的名义管理公共危机, 并能够承担因此产生 的法律后果的行政主体。 从管理体制看, 目前处理各种突发事件所涉 及的12 个部委及国务院直属机构还没有一个专 门管理公共危机的明确的行政法律主体, 当危机 发生时, 通常是根据危机程度的不同, 临时成立工 作小组。由于公共危机管理的法律主体缺位, 造 成了危机管理的权力运行不统一、政出多门、责任 主体不明确等弊端, 出现问题时相互推委, 危机管 理工作不连续, 缺乏持续的统一与协调。 3. 行政紧急权力的行使缺乏法律依据 行政紧急权力是指行政机关依据法定职权或 法律法规的授权, 在紧急状态下采取必要的紧急 措施的权力。行政紧急权力在权力来源、行使权 力的程序、权益的补救与权利的救济等方面, 与正 常状态下的行政权力的行使有着很大的差别。 ..中华人民共和国宪法..和有关的组织法规定了 中央政府和地方各级人民政府享有管理全国和本行 政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面 的行政事务的权力, 这些权力通常属于常态下的权 力。但对于公共危机状态下行政主体的行政紧急权 力却缺乏系统的规定。例如, 在SARS 的防治过程 中, 各级政府对SARS 感染人员采取强制隔离治疗、 医学观察等控制措施, 对出入疫区的人员、物资和交 通工具实施卫生检疫和疫区封锁等措施, 并对疑似 病人及与感染者、疑似病人有过接触的人员均实行 强制隔离的强制措施。这些行政紧急措施对于有效 地防治SARS 的确起到了重要的作用, 但却严重违 反了现有的传染病防治法的规定, 因为该法只规定 可以对传染病感染者实施上述行政强制措施。有关 部门在SARS 危机防治过程中所采取的一些行政措 施侵犯了公民的合法权益。 4. 行政信息公开缺少法律强制 在这次SARS 事件中, 大家关注的另一个焦 点是公民的知情权问题。知情权是现代民主政治 的必然要求, 是民众