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我市公证队伍建设存在的问题和对策 扬州市司法局 ???阚肖虹? 陈健 ? 公证制度是国家为保证法律的正确实施，稳定社会经济、民事流转秩序，预防纠纷，制止违法行为，减少诉讼，保护公民、法人和非法人组织的合法权益而设立的一种预防性的司法证明制度。公证制度作为一项国家重要的法律制度，在保障民事权利平等实现、衡平利益关系、维护社会稳定和推进民主法治等方面发挥着独特的作用。随着经济社会的快速发展，社会对公证需求日益增加，公证业务已从恢复之初的涉外、民事公证，发展到现在国内民事、国内经济、涉外民事、涉外经济四大类近百种。 2002年以来，特别是2005年《公证法》的颁布，公证工作进入快速发展期。以扬州为例，全市办理各类公证的数量逐年增加，年均均达5万件以上（见下表）。 ? 然而，从全市公证队伍看，多年来没有太大的发展，并且呈现下降的趋势（见下表）。 ???????? 从上面图表可以看出，公证事业的快速发展与公证员队伍的萎缩形成了鲜明对比。以2008年为例，全市共办理各类公证52088件，公证员人均办证数量达到了1370件，比1995年上升了2．7倍。公证机构设置一般是一个地区一家，各地公证机构普遍存在人员严重缺少的问题，公证人员人少事多的矛盾日渐突出，已经影响和制约了公证事业的发展。据分析，公证员队伍发展主要存在以下五个制约因素： 一是体制制约公证队伍发展。江苏省有50%的公证机构已经进行事业体制改革，这些公证机构集中在苏南地区，而苏中、苏北地区公证机构多数是行政性质。行政性质的公证机构中公证人员多数为行政编制或事业编制，这样的机构招录人员都需经人事部门审批，同时也受核定编制数量的限制。目前，各地人事部门严格控制公务员、事业人员的招录数量，导致行政性质的公证机构进人难，加上公证队伍因离、退休、疾病自然减员，不能得到及时的补员，缺人现象加剧。行政性质的体制已严重地制约了公证员队伍的发展。 二是单一的准入条件限制了公证队伍发展。在1991年以前，公证员资格由省司法厅任命。1991年以后由司法部组织全国公证员资格统一考试，考核合格人员可获得公证员资格。从2002年国家实行统一司法考试制度后，司法部决定公证员从通过国家统一司法考试合格的人员中选任，提高了公证员队伍准入门坎。单一的准入条件致使加入公证员队伍的人寥寥无几。按照《公证法》第十九条规定，符合相应条件的人员经考核合格，可以担任公证员。《公证法》该项规定却至今没有得到贯彻实施。 三是缺乏应有的激励机制限制了公证队伍发展。由于公证体制不顺而产生的机制不畅，公证机构的工资、福利待遇与其他行政部门相比较低，激励机制与律师事务所等中介机构相比没有职业的吸引力。经公证机构多年培养，在考取司法职业资格后，仍然选择离开公证处，致使公证队伍发展一直处于不稳定状态。 从2008年起，公务员实行津补贴规范后，行政性质的公证机构绩效不挂钩，没有合理的工资、激励机制保障，公证员工作积极性、主动性难以调动，开拓创新意识不够，工作质量和理论调研的质量难以提高不可避免。目前，最高检察院出台《关于公证员出具公证书有重大失实行为如何适用法律问题的批复》作出了司法解释，公证员出具的公证文书若存在重大失实，需承担相关刑事责任。公证员责任进一步加重，权利和责任不对等，工作的积极性受到更加严重的挫伤。以我市为例，有一区公证处实行津补贴规范后，全处2008年公证业务收费比前一年下降了50%。 四是人才流失制约公证队伍发展。近几年来，由于行政体制下，公证体制既是“公证员”又是“公务员”的现有情形，有一批公证员先后因提拔、流动等，均已调任其他行政机关的领导和中层干部职务。仅以我市一公证处为例，中、高级公证员先后调离的有7人。同时，又因为公证机构严格实行公证错证追究制度，加重公证员个人的责任，个别公证员感到工作压力大，选择辞职，离开了公证员队伍。 五是严格审批约束了非正式用工的发展途径。在公证人员发展困难的情况下，有的行政性质的公证机构通过自主招收社会上的大学生和有一定经验的人员作为临时用工人员，从中培养和发掘人才，发展公证辅助人员，通过司法考试以后，经过实习一定时间，发展为公证员。但是，从2009年起，有些市对非正式用工进行严格管理，致使这样的渠道也被杜绝。如扬州市委组织部和人事局专门下发文件《关于市级机关、事业单位非正式用工有关问题的通知》（扬人通[2009]5号），要求从2009年1月7日起各单位不得擅自使用非正式人员，确因工作需要使用的，由有关单位提出申请，按照分类管理的原则，分别经组织、人事部门审核后报市分管领导审定。 针对公证队伍发展中存在的问题，我们必须以科学发展观理论来推动公证队伍建设，首先要解决公证队伍建设认识上的三个方面的问题。　　 一要认识到公证队伍必须要发展。“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求