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公共管理失范与社会信任危机 中山大学2003级MPA 李尚军 摘　要：本文对公共管理失范概念进行了界定尝试，并梳理出当前我国公共管理失范常见表现形式：懒政怠政、渎职失责、权钱交易、两面行政。公共管理失范将诱发或加剧社会信任危机的连锁反应：直接导致公共信誉危机；间接纵容商业信用危机；加剧人际信任危机；最终将会导致社会价值信仰危机。本文从南丹矿难事件、阜阳劣质奶粉事件、嘉禾拆迁事件等部分案例，分析了公共管理失范是如何导致社会信任危机的，并提出失范的原因主要有：传统的“重人治、轻法治”的行政心理根深蒂固；公共权力的行使与监督不规范；政绩评估不科学与官员晋升博弈不公正；行政机构设置不够合理。最后，作者提出如何克服公共管理失范状态，走向更加安全的社会的对策：培育公共管理精神；构建政府信用体系；落实依法行政规范；优化公共管理决策；完善社会管理机制。 关键词：公共管理 失范 社会 信任危机 信任是一种因为相信而敢于托付的社会心理，社会信任是社会安全机制的重要内容之一。改革开放20多年来，我国社会信任水平总的来说是呈下滑趋势，日益严重的信任危机已经威胁到我国的经济增长、政治稳定和社会发展。从社会运行论的角度来说，公共管理失范在某种程度上诱发、纵容或加剧了社会信任危机。 1 公共管理失范及其表现 “失范”作为一个社会学概念，根据涂尔干（Emile Durkheim）的论述，失范是人们在“夸张化的文化目标中逐渐丧失对规范本身的情感支持”，而“在实现目标的过程中竭力获取未经合法的有效手段”，它是“在集体意识转变和社会结构转型的时期，经济生活的非道德取向使普遍的公共生活产生了危机，造成了结构失调和功能紊乱。个人的物欲和情欲取代了社会，变成了行为目标，从而最终使社会的健康状况急剧恶化，道德秩序遭到了破坏，行为规范失去了效力，整个社会突显出病态的征兆”①，而“失落已不再是暂时、可以即刻疗治的现象；相反，它越来越对社会习俗和集体意识构成了威胁，甚至会不断对个体意识的道德因素产生瓦解作用”②。 借用涂尔干的“失范”概念，笔者试图将公共管理失范定义为：在公共管理实践中，公共管理精神、价值及其规范、要求或者缺失，或者低效，公共管理行为偏离正常的道德和制度，不能对公共领域发挥正常的管理和调节作用，从而对社会产生消极影响，引起社会行为的混乱。这一概念试图表述以下三个方面的含义：其一，公共管理精神衰落，导致公共管理原则的缺失。其二，公共管理规范失效，导致社会法治目标的破坏。其三，公共管理运作缺位、错位、越位，导致社会公平难以实现。 当前我国公共管理失范常见的表现主要集中在：一是懒政怠政。本负有应当作为的义务但在程序上却没有作为，无所事事，“做一天和尚撞一天钟”；上有政策不落实，下有情况不解决，遇事推诿拖延，应付哄骗，“无过便是功”。如在一些地方政府主要领导的人事变动中，“新官不认旧账”，利益受损的群众只有“自认倒霉”，而政府信用却在其中“断链”。二是渎职失责。对自己应当履行的职责敷衍塞责、玩忽职守，徒有虚名、实有其利、唯独不尽其责，使国家和人民的利益遭受损失。如一些地方政府决策随意性大，考虑出政绩多、一人说了算的多、决策事项执行不了的多、达不到预定目标的多、执行后群众不满意的多。三是权钱交易。“不给好处不办事，给了好处乱办事”，以权谋私，贪污腐化，官商勾结，大肆寻租。如一些政府部门不当干预经济生活，或者以资金为企业担保，或者举债建“政绩”工程，间接导致政府成了企业“三角债”中的一链，诱发法院强制执行令失效。四是两面行政。公共管理人员双重人格异化，台上一套台下一套，对上一套对下一套。如有的地方政府对中央的政策阳奉阴违，欺上瞒下，施行地方保护主义，默许甚至纵容盗版走私、制假贩假、骗税套汇等违法违规行为；个别领导干部腐化堕落，当面是人、背后是鬼，口是心非、言行不一。 2 公共管理失范导致社会信任危机 公共管理是一种以公共组织身份，向公众提供公共产品和服务的活动，因其“对公民负责”①的客观责任和角色，使人们更容易相信而敢于托付。公共管理失范将诱发或加剧社会信任危机的连锁反应。 首先，公共管理失范直接导致公共信誉危机。公共信誉是公共管理的信用和名誉，公共信誉危机主要包括公共设施信誉危机、公共服务信誉危机和公共政策信誉危机。公共设施信誉危机主要来自对产品质量的怀疑，当前群众反映最为强烈是的路桥、堤坝、楼宇建设上的“豆腐渣工程”。公共服务信誉危机主要来自对服务效率、服务态度及其公正性的不满，集中反映在德能不称、效率不高的官僚主义和乱摊派乱罚款、给了好处才办事的行业腐败上。公共政策信誉危机主要来自政策失位和政策失公上，制定政策搞本位主义和地方保护主义，执行政策搞上有政策下有对策，徇情枉政，徇情枉法。 其次，公共信誉危机纵容商业信用危机愈演愈烈。当前，我国的市场经