公共危机管理全面整合的模式与战略.doc

公共危机管理：全面整合的模式与战略 张成福 （中国人民大学公共管理学院，教授，博导） 作者简介：张成福（1963.4），陕西眉县人，男，汉族，中国人民大学公共管理学院，教授，博导 摘要：现时代政府管理所面临的严峻公共危机，要求建立全面整合的危机管理体系（Comprehensive and integrated emergency management system）。通过高层政治领导，法律制度政策，资源支持系统，整合社会力量，全流程管理，提升政府危机管理的能力。中国政府需要在经济、法律、物资、信息、沟通、教育、国际合作等方面，全方位提升危机管理能力，尽早建立完善的、全面整合的中国公共危机管理体系。 关键词：危机管理危机沟通复杂危机风险管理 公共危机管理：政府管理面临的严峻挑战 自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，可以这样讲，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者。一般而言，危机有几个比较明显的特征：（1）威胁性。危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。（2）不确定性。由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。(3)时间的有限性。决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临者巨大的压力和不确定性。（4）危机的双重效果性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。 在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的。根据全球灾害统计（Global disaster statistic）所提供的数据，1996－2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425，000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211百万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95％。在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。结果亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响人口的80％，占死亡人数的40％，占经济损失的46％。 从发展的角度来看，危机给整个社会发展所造成的影响是巨大的。概括起来，危机给社会发展所造成的负面影响在于：(1)造成资源的损失。危机会直接造成人们的生命和财产的损失；破坏基础设施；由于破坏正常的生产和服务以及增加产品和服务的成本而导致生产和服务提供的损失；间接的损失包括增加债务的负担、增加财政的支出、减少储蓄。由此导致的结果是经济增长的速度降低和发展计划的延缓。（2）发展计划的打断。危机打断了政府和社会正常的发展计划，使发展的资源从所计划的领域转移到危机的回应和重建方面，从而使发展从长期的考虑转到满足近期的需要。（3）影响投资的气候和环境。危机，特别是在短时间不断出现的危机，以及时间持续较长的危机都会对投资产生负面对影响。投资者需要一个相对稳定和确定性程度较高的投资气候和环境以降低投资的风险，而危机会引起失业、抑制消费的需求、导致经济的滞胀等，这些都增加了投资环境的不确定性。（4）政治的不稳定。危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战，不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。 当然，从发展的角度来看，危机的发生也隐喻着新的发展机会。无论从历史上还是从现实的情况来看，如果政府和社会理性的话，危机的出现所产生的社会经济影响和政治的压力往往会转化为变革的推动力和催化剂；导致危机出现的因素和发展的薄弱环节往往会受到政府和社会的关注，从而成为新的发展领域。从公共管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策，解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失的作用。一言以蔽之，危机既是灾难和痛苦，但也是发展和创新的机会。问题的关键在于，一个社会、一个政府是否具有学习的意愿、学习的文化、学习的能力以及改正错误的勇气。 从当代的现实情况来看，几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加：（1）人口的增长和人口密度的增加；（2）全球气候的变化；（3）环境的破坏和恶化；（4）科技发展所带来的负面作用和影响；（5）恐怖主义；（6）社会