公共治理在中国的困境2222.docVIP

浅析善治的核心要素与政府现状的差距 李超伟 （燕山大学 文法学院 河北 秦皇岛 066004） 【摘 要】善治是一种良好的公共治理，其核心要素就是合法性、透明性、责任性、法治和回应，以及有效性。善治的目标是实现公共利益最大化。在中国公共管理改革过程中，建立一个由政府主导的，市场和公民社会积极参与的公共治理结构是历史发展的必然趋势。但是从目前的情况看，我国政府的现状与善治核心要素之间的要求还存在着很大的差距。作为公共性和权威性代表的政府只有切实符合善治核心要素的标准，才能发挥其自身的作用，在互动的公共治理过程中实现善治的目标。 【关键词】善治 公共治理 责任性 透明性 有效性 “治理危机”一词最早见于1989年世界银行概括非洲国家政府运行状况的报告中，从此以后，“治理”成为政治学界最为时髦的词汇之一。1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中将治理定义为“治理是各种公共和私人机构管理公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的和不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1](p227)在这个定义中可以看出，治理的主体是多元的，治理的方式是多样的，治理的对象是公共事务，因此这里的治理已经不是私域的治理而是公域的治理，即公共治理。公共治理理论自提出以来就成为世界各国尤其是西方国家进行政府管理模式改革的重要理论支撑之一，同样在20世纪末治理理论引入到中国以后，它也成为中国在改革开放新时期对传统的全能的管制型政府进行变革的有益借鉴。 一、公共治理的基本内容 “治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为：一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”[2](p519)在公共治理的理论中，最负有影响力的莫过于“善治”思想，所谓“善治”就是使公共利益最大化的管理过程，我国学者俞可平对善治进行了详细的阐述，并且归纳出善治的五个核心要素：合法性、透明性、责任性、法治和回应，以及有效性。善治是公共治理的核心思想，而这五个要素又是善治的核心要素，因此可以说，公共治理理论的最本质、最关键的内容就是这五个方面。根据善治的思想，我们可以将公共治理的基本特征加以概括： 首先，公共治理主体的非排他性。在传统社会管理模式中，政府是唯一的管理主体，社会事务的绝大部分都由政府承担，并且实行自上而下的单一向度管理，其他社会主体只是被动的接受者而非参与者。而在公共治理理论中，参与社会管理活动的主体不再仅仅限于政府，治理过程不再是政府自己的“独角戏”，除了政府以外，市场主体、公民个人以及社会组织同样也能积极参与到社会管理的活动中，各自承担一定的公共管理责任，发挥自身的优势，与政府组成一个网络化的关系模型，其身份和地位不再是公共管理的对象或者是承受者而是主体和参与者，它们与政府一道，共同进行管理社会的各种活动，到达善治所要求的公共利益最大化的公共目标。 其次，权威来源的多样性。各主体参与公共管理必然要以一定的权威为依据。在公共治理理论中，公共权威的来源也不再政府这一传统的单一主体，市场主体、公民个人以及社会组织同样拥有一定的权威，在本质上政府与各主体之间的权威都是相同的即来自于人们发自内心的服从，来源于国家法律的明确规定，而在程度上各主体掌握的权威则是有差别的，深层次的含义就是各主体之间的法律地位都是平等的，但是其权威都要符合合法性的原则。 再次，政府权力和职能的有限化。公共治理理论主张多中心的网络化的治理结构，因此，传统政府单一的治理模式必然要随之改变，其中最主要的就是政府权力和职能的有限化，改变以往政府权力无边、职能无限的情况，政府权力的触角涉及社会各个角落，政府的职能涵盖所有的社会事务就会压抑市场和公民社会参与社会事务治理的积极性和主动性，政府所要做的就是管好属于自己分内的事，也就是人们常说的要“有所为，有所不为”，将不属于政府自身管理职能和权限的事务交由市场和公民社会自我管理，以提高治理的效率和效果。 最后，多主体参与是实现公共治理目标的根本手段。无论是政府还是市场和公民社会，积极的参与是实现善治目标最为根本和有效的手段，倘若没有有效的参与，即使治理网络的得以构建也只不过是一种没有实际意义的空中楼阁。例如在公共治理的过程中，政府对市场主体和公民社会进行指导与培训，提升其参与社会公共治理的素质和能力，鼓励非政府的治理主体广泛的参与社会事务，吸收不同的思想和意见，增强公共政策的科学性和