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美国的新能源政策：渐进模式及其影响 来源： 《国际问题研究》2014年第6期 作者： 元简 时间： 2014-11-20 [提 要] 美国的新能源政策有较突出的两面性。一方面，由于缺乏共识基础，美国迄今没有出台国家层面的新能源发展规划和目标。来自党派政治的干扰对政策的稳定性和可预测性构成持续的挑战。但另一方面，联邦和地方政府推出的一系列扶持政策，使美国风能和太阳能产业近年来保持了较高的增长速度。透过这种两面性可以看到，美国新能源政策的发展有较明显的渐进性，且在很大程度上是个自下而上的进程。 [关 键 词] 美国新能源政策、总统气候行动计划、屋顶光伏电力市场、消费支持政策 [作者简介] 元简，中国国际问题研究院研究员 [中图分类号] F171.245 [文献标识码] A [文章编号] 0452 8832（2014）6期0087-17 谈到美国的新能源政策，[1]最受关注的通常是政策分歧及其对新能源发展的不利影响。在美国，围绕新能源政策的争议不仅有较深的党派政治背景，而且涉及一些最基本的认识问题。不少国会的共和党人不接受发展新能源的一个基本理由——全球气候因人类大量使用化石燃料在变暖。对于另一个主要理由——美国需要减少对进口能源的依赖，共和党保守派也有自己的看法，即实现这个目标最现实、最可靠的办法是提高国内的石油和天然气产量，而非投入大量资源，尝试发展市场前景存在诸多不确定因素的可再生能源。 由于缺乏基本共识，美国迄今没有提出全国性的可再生能源发展战略，也没有像德国等一些欧盟成员国那样，通过立法确定提高可再生能源在本国能源供应中所占比重的目标，并对建立入网电价补贴制度等实现目标的途径做出明确规定。评论界因此对美国可再生能源的发展前景表示担忧：缺乏明确和稳定的政策支持直接影响投资者的信心，不利于新能源产业吸引到足够的投资。 实际上，自2009年以来，美国可再生能源产业一直保持较快的增长速度，近两年来的增速尤其明显。同2012年相比，2013年美国风能产业的产能增加了74%；[2]太阳能发电能力增加了41%，达到2009年的近10倍。[3]更重要的是，技术进步带来的成本下降而非投资规模的扩大，成为增长的主要驱动力。在2008年至2012年间，美国太阳能发电成本平均下降80%，风能发电成本下降43%。[4]预计在今后10年甚至更长一段时间里，成本下降有可能继续带动新能源产业以较快的速度增长。[5] 2007年以来，美国能源市场格局发生重要变化：页岩革命大幅提高了美国国内石油和天然气产量，天然气的供应充足和价格低廉更是导致美国电力批发价格持续下降。在这种情况下，风能和太阳能产业仍有较强的增长势头，反映其参与市场竞争的能力在稳步提高。根据美国能源信息署预测：到2030年，美国新增电力供应的52.2%将来自天然气；46.6%来自可再生能源， 主要是风能和太阳能。[6]目前有一种看法认为，美国正在同时经历两场能源革命：页岩革命和可再生能源革命。[7] 从可再生能源的实际发展情况可以看出，尽管面临较大的争议和阻力，但政策议程仍在向前。联邦和地方政府采取的一些扶持政策虽有局限性，如有效期较短、只适于某个部门或属于地方政策，但其对可再生能源的发展还是起到了重要的推动作用。这些政策的制定和实施代表一种渐进的，在很大程度上也是自下而上的政策发展模式。 一、政策发展的认识基础 在存在政策分歧和阻力较大的情况下，要坚持推进新能源议程需要有较明确的指导思想。从现有的政策讨论可看出，就奥巴马政府新能源政策的认识基础而言，以下看法起到重要的支撑作用。 （一）发展新能源的战略意义 关于发展新能源的重要性，传统议题主要涉及三项目标：减少二氧化碳排放；改变依赖进口能源的状况；培育新的经济增长点。但近年来，奥巴马政府在阐述发展新能源的战略意义时，着重强调的往往是又一项目标：保持美国在科技创新方面的优势和领先地位。奥巴马总统上台后不久就提出，“一个带领世界创造新能源的国家，将是一个领导21世纪全球经济的国家。”[8]在2013年2月12日发布的国情咨文中，他进一步明确指出，“能源领域是科技创新的重点领域”，“对发展新能源的投入对美国的未来所具有的意义，是对其它任何领域的投入所不能比的”。[9]这种观点有一定的代表性。主张美国积极发展可再生能源的精英们普遍认为，能否在绿色能源技术开发方面走在最前面，领军新的能源革命，在很大程度上决定美国经济的未来，包括经济增长潜力、长远的能源安全以及在经济和科技创新领域的全球领先地位。[10] 科技创新目标的政策支持作用确实较明显。两党在气候变暖问题上的认识分歧制约了气候目标的政策驱动力；随着页岩革命大幅提高美国国内石油和天然气产量，能源安全忧虑的政策推动作用可能减弱；作为新兴产业，可再生能源对经济增长的贡献需要一段时间才能得到较广泛的承认。