基于财政均等化的政府间转移支付制度设计.pdfVIP

FinanceTradeEconomics，No．6．2010 基于财政均等化的政府间转移支付制度设计。 谷 成 内容提要：在分权化财政体制下，各地区的资源禀赋差异、收入分配的不对称以及包 括要素投入价格和生产能力在内的成本差异都将导致财政差异的产生。为消除财政差 异，均等化转移支付要求将财政能力均等化至全国平均水平，并对各地区不同的公共服务 需求和成本予以补偿。在中国目前的分权约束条件下，宏观经济指标法是衡量中央以下 各级政府财政能力的理想选择。在支出需求方面，应在承认特定地区成本和需求差异的 基础上，通过制定以支出需求为基础的最低标准的转移支付，使某些公共服务的财政需求 简便而客观地得以补偿。 关键词：财政差异 均等化 转移支付 作者简介：谷成，东北财经大学财税学院教授、经济学博士、加拿大卡尔顿大学公共 政策与管理学院博士后，116025。 中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1002—8102(2010)06--0040—06 一、引 言 财政均等化是中央政府以减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级 次政府提供资金的过程。其直接目标是调整收入，而最终目标则是减少公共支出的不均等。均等化伴 随财政分权而产生，作为处理政府间财政分配关系的基本制度，其效应在于抵消由财政分权而导致的各 地区在提供公共产品和服务方面的能力差异——一方面，财政均等化有助于矫正财政分权所引致的人 口和经济资源在地区间的无效率配置，因为财政收益上的差异激励着家庭和企业依据财政制度安排而 不仅是自身的生产能力作出迁移决策；另一方面，财政均等化也被用以实现不同地区居民间的横向公 平，即保证所有地区收入水平既定的居民在相同的税率条件下享有相同的公共服务。 1978年中国开始了市场化取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重 要方面。随着分权财政体制改革的推进，中国地区间财政支出和服务提供方面的不平等程度逐步扩大， 贫困地区的地方政府无力履行支出责任，只能以极低的水平提供一些基本的公共服务。①这种状况引 起了党和政府的高度重视，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题 的决定》提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略举措；十七大报告则进一步 强调“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。事实表明，一种植根于公 共财政体制、基于科学发展观的政策理念——财政均等化——正逐步深入到财政收支安排之中，成为中 国公共财政体制建设的方向(高培勇，2006)。因此，如何在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、人均资源 贫乏、地区差异显著的低收入国家范围内实现财政均等化是我们面临的重要课题。本文从分析财政差 异的成因人手，通过考察均等化转移支付设计中应当考虑的各项因素，提出完善中国现行转移支付体 系，逐步实现均等化目标的基本思路。 *本文为作者主持的教育部人文社科研究一般项目(批准号：09YJC790027)、辽宁省社科规划基金重点项目(批准号： L08AJY004)和辽宁省教育科学“十一五”规划项目(批准号：JG09DBl57)的研究成果。 ①例如，《世界卫生报告》(2000)按整体健康水平把中国列为191个国家中的第61位，但按财政的公正适当性则把中国排在 188位。这种评价——把中国列在所有被评估国家的末尾——是对中国公民不平等享有公共医疗服务问题的一种反映。此外，教 育也面临类似的问题(WorldBank，2002)。 40 财贸缮靖2010年第6期 二、财政差异的成因 财政均等化的对立面即财政差异，是均等化要消除的对象。从最广义上讲，财政差异就是为达到某 种财政结果所需的财政努力不同(WilliamH．Oakland，1994)。一些学者试图用收入定义“财政结果”， 1984)。q)衡量财政努力的指标主要有二：一是税率，二是居民纳税人收人中被课税部分所占的比例。 这两种方法之间存在紧密的联系——当税基仅为收入时，二者是相同的；当税基包含更多的经济来源 时，这两种方法就会存在差异：收入负担方法与税收归宿问题的联系更