县乡财政解困与财政体制创新.PDFVIP

2002 年第 2 期 县乡财政解困与财政体制创新 贾 　康 　白景明 (财政部财政科学研究所 　100036) 　　内容提要 :发生在中国的县乡财政困难 ,是社会结构转型中制度转型有效支持不足所 积累的矛盾在基层政府理财上的反映 ,与政府体制 、省以下财政体制现存问题和农村生产 要素市场化制度建设滞后有密切关系 。本文在重点分析中国基层财政困难加剧的三个财 政体制性因素的基础上 ,提出了配套改革 、调整政府体制和省以下财政体制的三条建议 : ( ) ( ) 1 减少政府层级和财政层级 ; 2 按“一级政权 ,一级事权 ,一级财权 ,一级税基 ,一级预 算 ,一级产权 ,一级举债权”思路推进省以下财政体制改革 , 同时健全 自上而下的转移支 付 ,完善以分税制为基础的分级财政 ; (3) 按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层 政府辖区生产要素流动的制度创新 。 关键词 :县乡财政 　财政体制创新 　分税制 一 、引　言 中国在经历了20 余年改革开放的转轨 ———经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后 , 正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期 。毫无疑问,这种转轨给中国人民带来了巨大 的物质福利 。然而同样不能忽视的是 ,转轨又渐续地引发了一系列新的压力 。近年显得非常突出 ( ) 的一个现象 ,就是“三农”农村 、农业 、农民 问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县 、乡基层政权财 政困难问题 。 现在一种可观察到的传导关系是 :在外部竞争和生产过剩压力下 ,原体制空间内农业的创收功 能愈益降低 →农村人口收入增长明显降低 →基层政权财源捉襟见肘 、财政困难 →财政困难压力未 能促成政府真正精简机构提高效能 ,却刺激了基层政府的乱收费 →脱开正轨的乱收费愈演愈烈而 “民怨沸腾”→决策层不得不下决心实施税费改革 →税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发动全身” 地引出了系统性 、全方位实施制度创新的客观要求 。在上面这个一环接一环的链式关系中所反映 出的实质内容 ,主要是我国经济社会结构转型中 ,其过程本身必然要求制度转型的呼应与配套 ,而 目前来自制度创新方面的有效支持明显不足 。换言之 ,制度的创新和转型是在“治本”的深层次上 ( ) 解决结构变迁中的重大矛盾问题 如基层财政困难问题 的关键要素 。 1994 年财政体制改革之后 , 中国地方财政收入快速增长 ,年均递增 18. 5 % 。2000 年地方财政 收入为 6406 亿元 ,是 1993 年的 1. 89 倍 。但与此同时 ,许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱 增 ,工资欠发普遍化 、赤字规模不断扩大 、实际债务负担沉重 ,财政风险日渐膨胀 ,如此等等 , 已引起 各方关注 ,概括为一句话 :基层政权的财政收支矛盾相当尖锐 。有必要指出:这种地方财政困难已 经危及部分地方的社会稳定和政府权威 ,任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政 步入险境 。 对此 ,我们的基本判断是 : 中国的地方财政困难主要源于制度缺陷 , 因而解困的治本之策也在 　浙江省温岭市财政局颜云初 、林作明同志对本项研究提出了修改意见 ,在此鸣谢 ! 3 贾 　康 、白景明:县乡财政解困与财政体制创新 ( ) 于制度创新 。“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制 特别是省以下体制 问题的相互交织 ,是 当前地方财政局面复杂性的突出表现 。面对这种社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的 难题 ,必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解 。我们亟应尽早确