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中国机构改革与管理 深化机构改革应关注的四个问题① 周志忍 按照 《十七大报告》和十七届二中全 于，政府部门多是按照职能领域设立的，多 会 《关于深化行政管理体制改革的意见》， 数部门在所辖领域同时承担着宏观和微观管 我国的机构改革迈入了一个新的阶段。这一 理双重职责。 阶段改革的深化将要触及一些深层次的问 部门宏观/ 微观职责集于一身，往往会 题：包括合理界定政府部门职能，明确部门 出现厚微观而轻宏观的行为倾向。理论上看 责任，理顺部门职责分工，包括部门间和部 这有几个原因： （1）政策制定和宏观管理 门内职责的合理分工；统筹党委、政府和人 领导层高度关注，涉及多元主体间制度化的 大、政协的机构设置；调整和完善垂直管理 协商机制，过程相对公开且处于社会监督之 体制；合理配置宏观调控部门的职能，整合 下，官员个体在决策中发挥的作用有限； 完善行业管理体制等。这一阶段的机构改革 （2 ）政策过程是一个很长的链条，要达到 不再大刀阔斧具有高度可见性，而会呈现出 所期望的效果，不仅需要政策本身的高质量 精细化管理和持续性改进的特点。 和良好的政策执行，而且受客观因素的制约 本文聚焦于政府机构改革，提出并简要 和影响，官员个体对政策效果的控制力更有 讨论四个方面的问题：宏观与微观职责的合 限； （3 ）微观管理针对特定的对象，或者 理配置；推进和管制职责的合理平衡；国家 给予某种稀缺资源，或者掌握罚与禁的自由 直接经营和监管机构并设问题；决策/执行职 裁量权，更能凸显官员的个人权力； （4 ） 责与机构编制的合理匹配。这些问题不仅涉 从被管理者的角度来看，他们热衷于到中央 及机构设置和职责分工的技术理性，而且反 “跑项目”，但很少去中央 “跑政策” （这 映出政府的角色定位和施政理念。 里指具有普惠性的政策，如提升省级政府在 某种税收中的分成比例，而针对个案的政策 一、宏观与微观职责的合理配置 优惠只是项目的特殊方式）。原因很简单， 在强化宏观管理的前提下实现宏观职 “跑”是要花费巨大成本和代价的，自己独 责与微观职责的合理平衡，已成政界和学界 立承担巨额成本争取普惠性政策，竞争对手 的普遍共识。虽然理论上宏观与微观职责的 会搭便车坐享其成，理性行为者不会违背这 内涵及其相互区别很清楚，但其外延却存在 一 “集体行动的逻辑”。 诸多模糊地带。当不同类职责在不同部门之 从实践来看，许多部门的行为为上述 间进行配置时，问题会更为复杂。当我们审 理论提供了现实证据。厚微观的表现之一， 视国务院几个宏观管理部门时，都会看到它 就是对项目、资金审批权的热衷和强烈的地 们还承担着一些具体微观管理职责。原因在 盘保护意识。如果说项目、资金审批是微观 26 理论研讨 管理，制定审批的有关制度和标准规范显然 款委员会之类的独立机构，逐步试行规划权 属于宏观管理的范畴。更重要的宏观管理职 和项目资金审批权的适度分离。2008年机构 责当属战略规划和宏观政策。战略规划和宏 改革以来，在加大地方自主权、提高审批门 观调控的前提是经济走势的把握和预测，有 槛、部门审批分工等方面取得一些进步，但 关部门在宏观调控预见性方面的表现备受争 似乎依靠部门自我约束和部门间讨价还价， 议。以企业出口退税为例，前些年每年确定 制度化建设相对滞后。减少 “微观管理事 退税指标，有关部门称 “有一套完整的方法 务”从而强化宏观管理，不仅涉及到部门工 来计算这个数字”，但计算结果跟实际退税 作重点的自觉平衡和官员观念转变，更需要 需求之间的差距很大。有的学者直言： “差 审视宏观/微观职责在部门间的配置，为强化 了20个百分点，还能叫做预测吗？”再如电 宏观职责提供组织和制度保障。 力供应，上个世纪90年代，有关部门依据中 国电力将长期过剩的预测，采用压低上网电 二、推进和管制职责的合理