城市总体规划编制中规划区层次规划研究初探.pdfVIP

城市总体规划编制中规划区层次规划研究初探 刘 剑 摘 要：苏州、大连、长春、唐山等城市总体规划编制都增加了规划区层次的规划研究，不久前颁布的《城 市总体规划修改工作规则》将规划区内的建设用地规模列为强制性内容，故引发作者对规划区层次规划研 究的思考。首先，文章指出现行两层次的规划研究方式存在一些不足，认为网络化的都市区化进程中出现 了城市建成区超出中心城区范围的现象，拘泥于中心城区层次进行城市建设用地的规划布局研究将略显不 足，而受规划审批要求的限制，这种矛盾却将难以在短时期内得到改变；而城镇体系规划的规模等级结构 易受等级制的行政区体制影响，行政分割明显，难以真正实现城乡统筹。然后，文章认为规划区以空间实 体地域为基础、采用空间实体上集中连片的概念，与城市建设的空间实体范围相契合；同时，规划区范围 内经济发展迅速、城乡矛盾激烈、部门单位多条管理等属性特征决定了其应当成为城乡统筹的重点研究区 域。据此，文章进一步指出进行规划区层次规划研究将有利于弥补现行两层次规划研究的不足，是满足现 行审批要求的“补救”，某种程度上更是维护规划部门权益的积极行动。最后，文章指出规划区层次的规划 研究应当与现行两层次的规划研究各有侧重，应当与规划区内多部门共同管理的特征相结合，强调协调与 管理，体现政策性；并据此确定控制性内容、统筹性内容和政策性内容应当成为规划区层次规划研究的主 要内容。 关键词：规划区层次；城乡统筹；政策指引 1 引言 根据《城市规划编制办法》的规定，城市总体规划编制包括市域城镇体系规划和中心城 区规划两个层次，同时规定“城市规划区范围”是城市总体规划的强制性内容之一，但没有 规定在总体规划编制中需要对规划区层次进行规划研究。值得注意的是，在新一轮的总体规 划编制中，规划区层次的规划研究得到了重视① ，这与我国的城市发展阶段是紧密相关的， 随着城市进一步发展，规划区层次的规划研究将显的日益重要。 但目前关于规划区的研究还比较少，已有研究主要集中于规划区范围的划定：李准 （1987）从城市规划的综合性、整体性等特点出发，结合规划编制和管理中的复杂性，认为 城市规划区范围应当是整个行政辖区；宋建基（1990）从城市现状、发展条件、规划管理等 因素出发，探讨了规划区划定问题，重点提出了规划区划定的一些原则；杜文平等（2009 ） 对经济落后地区的规划区范围划定进行了研究，并认为目前我国出现的大城市将市域范围全 部纳入规划区的现象是不适合经济落后地区的。石楠（2008 ）则从规划管理的角度出发，提 出了城乡规划行政管理的权力空间范围和责任空间范围两个不同的概念，并指出法律在这两 者的规定上并不完全重合，认为规划行政权力的责任空间范畴应该与规划许可权的空间范畴 对等，即“城乡规划确定的建设用地范围”。可见，对于规划区目前存在着很大的研究空间， 本文从规划编制角度，对规划编制中规划区层次研究的思路与内容进行了初步尝试。 1 2 规划区层次规划研究的必要性 虽然许多城市对规划区层次进行了规划研究，但法律并没有做出相应规定，那么规划区 层次规划研究是否有必要呢，这是一个必须先回答的问题，也是这篇文章的意义所在，本人 认为对规划区层次进行规划研究是非常有必要的，主要原因如下。 2.2 现行两层次的规划研究方式存在不足 2.1.1中心城区范围与城市建设用地范围之间的矛盾 目前，城市总体规划审批的重点是中心城区，尤其是中心城区的人口和用地规模。但现 实操作中出现了城市建成区范围超出中心城区范围的现 象，造成这种现象的主要原因有两种：一是城市建成区范 围已经超出了城市行政区域范围。随着城市化快速发展， 一些发达地区，城市与周边村镇已经出现了连片发展的趋 势，这种连片发展有可能超出城市的行政市区范围，例如， 苏州市区的城市建成区已经与吴江市的城市建成区集中 图1：苏州市建成区范围 成片（图 1），虽然吴江市是苏州市所辖的县级市，但根据 “一级政府、一级事权、一级规划”的要求，苏州市的中 心城区范围并不能将吴江市的城市建成区划入。 二是出于审批的需要，划小中心城区上报范围。从指 标平衡的角度考虑，划定中心城区范围时候，对一部分已 经融入城市建成区范围的村镇视而不见，甚至有部分镇已 通过行政调整改为街道，例如，大连市 2000 年的影像解析 图与当年总体规划