土地督察制度理论研究与实证分析--基于国家土地督察数据的分析.pdfVIP

张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展 资源 行政管理与法制建设M The Resources Administration and the Legal Syste 土地督察制度理论研究与实证分析 ——基于国家土地督察数据的分析 ■ 吕 萍/卢 嘉/周方圆 （中国人民大学土地管理系，北京 100872） 摘　要：社会经济发展和政治体制变革是土地督察制度建立的重要诱因，行政监督理论是土地督察制度运行的 理论支撑，土地督察制度是建立在现实和理论可行性基础之上的。分析2008-2010年土地督察数据，土地督察 制度的实施在一定程度上限制了地方土地行政权力的扩张，遏制了土地违法行为，规范了用地审批行为；保障 了土地资源公共利益的实现，促进了耕地资源保护、中央土地政策落实、土地行政管理体制的完善。土地督察 制度同时也存在进一步改进和发展的空间，从土地督察实践上看，近期可以进行一定调整，进一步明确督察机 构法定职责和工作目标；从土地督察理论上看，远期还可探索土地督察机构地位独立问题。 关键词：土地督察；理论；行政监督；效果 中图分类号：F062.1;F061.6 文献标识码：C 文章编号：1672-6995(2013)12-0021-05 0 引言 题，另一方面也发现了制度建设的不足。在治理整顿 国家土地督察制度，是为了加强土地管理和调 行动取得了较好效果的基础上，如何使有效的整顿行 控，通过设立国家土地总督察和向地方派驻土地督察 动制度化、形成土地管理的长效监督机制，便提上了 专员等，监督土地执法行为，完善土地执法监察体制 工作日程。可以说，在土地管理领域开创土地督察制 的一项制度。2004年10月《国务院关于深化改革严格 度，既是取决于我国土地管理的特殊形势，又是为寻 土地管理的决定》是土地督察制度建立的政策源头。 找中央对地方的合理监督机制进行探索。具体地讲， 国务院办公厅2006年7月发出《关于建立国家土地督 土地督察制度创立可以归结为以下两个方面的影响。 察制度有关问题的通知》，正式确定了国家土地督察 1.1.1 社会经济发展的需求 制度的基本框架。经过多年理论和实践探索，土地督 经济的发展和诱导是建立土地督察的根源之一。 察制度基本形成了以例行督察、专项督察、审核督察 高速的经济发展和城市化带来对土地的强劲需求，催 为核心的业务体系，在监督地方政府土地执法行为中 生巨大的土地利益，在现有土地利用指标不足的情况 发挥了重要作用。 下，滥占耕地和违法用地成为屡禁不止的现象。而传 统土地利用方式的粗放性更加剧了这一矛盾。虽然我 1 土地督察制度的建立及其理论认识 国实行最严格的土地管理制度，但政策在执行过程中 1.1 社会经济发展和政治体制变革是土地督察制度建 却抵不住利益诱导的突破。一方面，违法占用耕地加 立的重要诱因 剧了耕地资源紧张的矛盾，影响国家粮食安全。全国 土地管理的实践和政策效果为土地督察制度的 2800多个县（区）中，有600多个低于联合国粮农组 建立奠定了基础。2003年开展以清理开发区为重点的 织确定的人均耕地0.8亩的警戒线；在土地监管非常 土地市场治理整顿，一方面发现了土地市场存在的问 严厉的2004年，全国还清理出违法占