城镇化进程中我国农地征收的政策设计和路径选择黄建伟.pdfVIP

城镇化进程中我国农地征收的政策设计 与路径选择 江西农业大学MPA 教育中心副主任 黄建伟 如何在城镇化进程中的农地征收中做到“征地拆迁一片、安定和谐一片”，从 而实现城乡一体化发展，我认为需要从公共政策的纵向空间层次科学合理地进行 政策设计和路径选择。首先要设计正确的元政策，即要树立一个全新的正确的发 展理念；其次要设计完善的基本政策，如修改现行的《土地管理法》，真正使农地 产权由“虚”变“实”；再次，要设计理性的具体政策，即“摆正”征地的具体政 策的位臵。 一、元政策的设计：发展理念以“新”换“旧”是路径选择的根本 在城镇化进程中，由于缺少新的发展理念如科学发展观的指导，不少地方政 府及其官员受地方利益、部门利益甚至是个人利益的驱使，唯GDP 是从，以“土 地财政”为尊，违规甚至违法征收农民土地，结果导致了大量“种田无地、就业 无岗、社保无份”的失地农民，产生了一系列政治经济和社会问题。传统的发展 理念是事本主义的，似乎发展不是为了人，反而是人为了发展；片面强调人在发 展过程中的工具作用，很少关注发展成果对人的意义；片面强调人的义务、责任 和奉献，而不以实现人的权利、利益和价值为中心。在这种传统的发展理念的“指 导”下，其结果是失地农民的基本权利遭到践踏、根本利益受到损害、可持续生 计成为泡影。 传统的发展理念即非科学发展观误导了不少地方政府的政策行为，因此必须 对传统的发展理念进行改革：即在科学发展观的指导下，彻底摒弃畸形的政绩观， 创立正确的政绩观；彻底摒弃随意的管制观，创立规范的服务观。具体而言，发 展理念作为规范和指导政府政策行为的理念要实现以“新”换“旧”：从物本位转 变为人本位、从政府本位转变为社会本位、从官本位转变为民本位、从权力本位 转变为责任本位、从传统的管制本位转变为现代的服务本位，从而实现“善治”。 用什么样的发展理念即元政策来指导和规范政府的政策行为，决定了解决农地征 收后失地农民可持续生计问题的根本出路。 二、基本政策的设计：农地产权由“虚”变“实”是路径选择的关键 维护失地农民的基本权益，提高对其的征地补偿并使其认同征地政策，关键 的办法就是使农地产权由“虚”变“实”。农地产权之“虚”主要是产权主体即“农 村集体”的所有权被虚臵。农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民 个人私有的一种折衷,但这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成为一个 完备而坚定的主体,但实践证明这种假设不能够成立。“集体”是由特定成员依据 某种原则组成的相对稳定的团体,集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全 面支配权。我国现行农村土地集体所有权中,由于“集体”这一概念的高度抽象性 和模糊性而在现实中找不到对应的载体,以及其标志性权能被国家控制在手中和 大部分权能实际上是由少数农村干部在行使,导致其主体事实上的不存在,即主体 虚位,这是我国农村中出现大量侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。 有学者认为，我国农村集体土地所有权虚臵现象之所以存在主要有三个方面 原因：一是法定权利主体的多级性和不确定性，二是所有权与使用权权能的相互 替换，三是国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。由于农地产权被虚臵， “农村集体”实际上是一个相当抽象、没有具体组织形态和法律人格的集合群体， 农民尽管是集体成员之一但却没有确定个人份额的所有权。这种制度安排实际上 是国家对农村集体土地所有权的一种限制，这种限制虽有必要，但却导致这样一 种结果：农民集体只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。 这样，在征地过程中，农民实际上就失去了与代表国家行使权力的政府的平等话 语权，这种平等话语权的丧失，才是失地农民权益贫困最关键的因素。 因此，解决我国农地征收存在的突出问题，通过修改《土地管理法》等相关 法律及制定相应政策使农地产权由“虚”变“实”才是关键。具体而言，可以考 虑从以下几个方面对农地产权加以“实化”：第一，依法明确乡镇和村集体组织等 作为农村集体土地所有权代理人的身份，清楚界定“委托—代理”关系，避免将 其作为所有权主体而行使相关权利；第二，进一步明确农村土地不是国家所有， 也不是乡村集体所有，主要是组（自然村）农民集体所有。因为组基本上是自然 村，范围较小，相对固定，边界容易明确，农户数不多，容易集中议事；第三， 明确和保护农民作为集体成员的相应权利，并以此为基础建立起保护农民权利的 意思形成和表示机制；第四，依法规范政府的征地行为，防止在征地过程中有