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依法行政能力 卓泽渊 教授 中共中央党校政法部副主任 同学们，大家好！今天我们来一起来讨论依法行政能力，依法行政能力问题是我国依法行政建设过程中和我国法制政府、法制国家建设中必须重视的重大问题，也是我国目前政府法制化建设中极为重要的方面。 在今天这个讲座里面，我们将一起探讨三个问题：1、依法行政与依法治国。或者，我们也可以倒过来说，依法治国与依法行政。2、什么是依法行政能力，为什么要提高依法行政能力的？我们来思考依法行政能力，什么叫依法行政能力？以及提高我们的依法行政能力。3、如何提高依法行政能力？ 如何提高依法行政能力？我要将就依法行政能力的一些措施共同来思考。 一、依法行政与依法治国 第一个问题，依法行政与依法治国。讲到这里大家会发出一个疑问，依法治国与依法行政谁是一个更为广泛的概念？可以肯定的说，依法治国的概念比依法行政的概念要广泛的多。 那么依法治国有没有一个基本的定义呢？应该是有的，我在这里采用了锦涛同志在纪念《宪法》实施二十周年时对依法治国所下的一个定义，他说：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”这个定义比较长，但是它的基本点实际上是非常清晰的。 依法治国是谁在治国？回答的非常清楚，“广大人民群众”。是人民群众在治理国家，那么人民群众治理国家的主要内容是什么？体现在三个管理：管理国家事务；管理经济文化事业；管理社会事务。三个管理，对国家事务的管理，对国家经济文化事业的管理、对国家社会事务的管理。怎么管理呢？怎么管理才叫依法治国呢？就是“依照宪法和法律的规定”，要依照宪法和法律的规定要进行这三项管理，就叫依法治国。那么一个外在的条件或是一个政治保障就是“在党的领导下”，依法治国的目标在哪里呢？这个定义同样说的非常清楚，就是要“保证国家的各项工作都能依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”保证社会主义民主的制度化与法律化，其实也就是说，归根到底，用我们最通俗的话来说，就是要实现人民的当家作主，人民要真正的成为国家和社会的主人，那么这种主人怎么实现的呢？怎么体现自己是主人的呢？就是通过人民的依法治国。 我们对依法治国下了一个简要的定义之后，我们还有必要对依法行政下一个定义，依法行政，什么叫依法行政呢？其实可以简单定义成，就是“国家行政机关及其工作人员依照法律的实体与程序的规定作出行政行为”。依法行政，就是作出行政行为，我们国家机关、我们的行政机关天天都在做出行政行为。 那么这些行政行为是谁在做？是国家机关、国家行政机关或国家行政机关的工作人员，就是这个机关和它的工作人员，那么这些机关和工作人员怎么做才叫依法行政？他以机构的名义或者以机构工作人员的名义作出的工作就叫行政行为，那么怎么才叫依法行政呢？他就必须依照两方面的法律，一个方面就叫实体的法律；一个方面就是程序的法律。 同志们会问：“什么叫实体的法律？什么叫程序的法律呢？”其实我们可以简单地说凡是规定了具体的权利、义务的法律，就叫实体的法律；那么我们行政法中的实体的法律是非常多的，我们大量的行政法规是对我们权利义务的规定；程序法律，程序法律是对实体的法律的具体的如何实现进行规定的法律，我们就说它是程序的法律。当然有些时候程序的法律与实体的法律是相互交织的，融合在一起的，不管怎么说，国家行政机关及其行政工作人员你在实际的行政过程中记得遵守实体的法律规定，也得遵守步骤也就是程序法律的规定，只要把二者都遵守了，然后做出的行政行为，我们也可以说叫做依法行政行为。对依法治国和依法行政的基本含义，我们做了一个阐述，那么我们就有必要来看看，中国是什么时候提出“依法治国”的？依法治国是怎么发展到今天的？这是我们理解“依法行政”的一个历史前提、社会基础。 （一）依法治国的历史发展 所以我们讲的在我们解释两个小的名词以后，我们讲的第一个讲的就是依法治国的历史发展。 法治国怎么发展起来的，是不是最近十来年提出的概念？不是这样的，中国提出依法治国的口号已经有一百多年了，依法治国、施行法制，也就是现在意义的依法治国在历史上是没有的，这是从西方学来的，那么从西方引进的，那么中国引进它是从什么时候开始的？是在一百多年前，在清朝末年的时候，中国的知识分子，中国的那批改革家们，他们就在思考，中国要不要实行依法治国？中国要不要走法制社会？甚至中国要不要建设法制国家？他们都考虑了，我们都熟悉的，中国清末的著名思想家——梁启超先生，梁启超、康有为他们就是一百年前倡导法制的著名的思想家，梁启超在给慈禧太后写奏章的时候就写到：“今日唯一救世之主义，乃法制主义”。这话用我们今天的话来说，就是说:“你要拯救中国，用什么办法呢？走法制化的道路，只有建设法制才能拯