新型“两田制”：破解家庭承包制产权缺陷的现实选择.docVIP

新型“两田制”：破解家庭承包制产权缺陷的现实选择 杨鹏程 【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】2006年10期 【原文出处】《农村经济》(成都)2006年05期第10～13页 【作者简介】杨鹏程，南京审计学院商学院讲师。（江苏　南京　210029） 【内容提要】 建立于计划经济背景下的农村家庭承包制，其土地产权制度不符合现代产权制度的要求，表现出产权主体不清晰等制度缺陷，无法适应市场化和城市化发展的新形势。变革农村土地产权制度，实行新型“两田制”，使农民拥有部分农村土地的完整产权，农村其余土地实行村民集体所有制，可以有效解决现行农村土地产权缺陷所引发的各种问题。 【关 键 词】家庭承包制/土地产权缺陷/新型“两田制” “三农”问题是我国亟待解决的难题，而合理有效的土地制度是解决“三农”问题的关键。我国在改革开放之初确立了家庭承包制，解放和发展了农村生产力。但作为特定历史背景下制度变迁的产物，家庭承包制存在着产权主体不清晰等制度缺陷，无法适应市场化和城市化迅速发展的新形势。变革现行的农村土地产权制度，实行新型“两田制”，可以有效解决家庭承包制面临的产权困境，促进“三农”问题的解决。 一、家庭承包制确立的计划经济背景分析 十一届三中全会以后，为了促进农业发展和解决粮食短缺问题，我国在农村实行了家庭承包制，彻底否定了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。农村家庭承包制开我国经济体制改革之先河，解放了农民和农村生产力，带动了整个农村经济的发展。但是，家庭承包制毕竟是在改革开放起步阶段确立起来的，因而它不可避免地受到计划经济的影响和制约。对家庭承包制产生影响的计划经济背景主要有以下几个方面： 1.传统产权思想一统天下 当时由于长期闭关锁国和过分强调意识形态，人们对现代产权理论了解甚少，传统的产权思想居于统治地位。传统产权思想与计划经济体制相适应，具有两个显著特点：一是非常强调所有权的重要性，而对财产处置权、收益权等项权能比较忽视；二是具有明显的公有制偏好，对非公有制经济不加分析地排斥和贬低，主张消灭非公有制经济和建立“一大二公三纯”的所有制结构。受传统产权思想的影响，我国农村土地产权高度封闭，土地只是进行农业生产的生产资料，根本无法转化为非农业用地而获益，因而人们普遍不重视农村土地的处置权和收益权。 2.计划手段完全支配土地资源的配置 家庭承包制是在计划经济大环境下进行的改革，承包制的实行虽然在计划经济体制上打开了一道缺口，但并没有从根本上动摇计划经济体制。在当时，市场经济还是口诛笔伐的对象，价值规律和市场调节受到严重排斥，商品市场的发育刚刚起步，土地等生产要素市场的建设无从谈起。在计划经济体制下，农村土地转化为非农业用地的决策权完全掌握在政府手中，村集体和农民作为利益相关者，对政府征用土地的决策没有任何影响，只能无条件地遵从政府对土地资源的行政配置命令。 3.城市化进程缓慢 建国以后，我国建立了与计划经济和重工业优先发展战略相适应的户籍制度，城乡严重分割分治，城市化水平长期得不到提高。改革开放的初期，我国城乡壁垒森严，城市化进程非常缓慢，农民没有迁徙和流动的自由，他们只能在农村从事农业生产，无法离开农村到城市去工作和生活，城市的扩展也不会大规模占用农田，农民拥有土地使用权就足以安居乐业了。 这些时代特点决定了家庭承包制的实行不是一次完全的产权制度变革，家庭承包制并没有改变农村土地的集体所有制属性，它既不是两权合一的土地私有制，也不是规范的两权分离的土地租佃制。[1]在家庭承包制下，农村土地产权的基本特征是：土地产权的权能分为所有权和使用权（通常又被称为“经营权”），土地的所有权和使用权相分离，集体拥有土地的所有权，土地由集体按人口或劳动力平均分配给农户，农户以家庭为单位承包土地并拥有土地的使用权。由此可见，家庭承包制对农村土地产权的界定比较简单，它关注的焦点是如何在土地集体所有条件下提高粮食生产效率，而对土地产权的清晰归属、土地产权交易、市场机制配置土地资源等问题没有多少考虑，更不可能制定相关的政策来加以解决。但同人民公社体制相比，家庭承包制赋予了农民充分的经营自主权和剩余分享权，极大调动了农民的生产积极性，使我国很快解决了粮食短缺问题。在当时的特殊背景下，对清晰界定土地产权归属等问题的忽视并没有影响家庭承包制效力的发挥，相反还有助于化解阻力，加快家庭承包制的推行。 二、家庭承包制下农村土地产权制度的缺陷 产权是人们围绕财产形成的权责利关系，土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。土地产权主要包括土地的所有权、使用权、处置权和收益权。在市场经济条件下，有效的农村土地产权制度应符合“归属清晰，权责明