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中外地方制度改革的新动向及未来展望　　二、中国地方国家机构改革 　　(一)新时期地方机构改革的回顾 　　三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移和经济体制改革的深入进行，改革和加强地方政权机构被提上了议事日程。主要表现在： 　　1、加强了地方人大常委会的工作。1979年修改的宪法和制定的“地方组织法”规定县级以上的地方各级人大设立常委会，并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1986年《关于修改地方组织法的决定》中规定，省会(首府)所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准实施。2000年的立法法规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会可制定地方性法规，报省人大常委会批准实施。 　　2、改进选举制度。一是直接选举扩大到县一级;二是扩大了选民和代表的提名权;三是普遍实行了差额选举。 　　3、改革县级以上地方各级政府的组成和任命方式。1979年以前，县级以上地方各级政府(人民委员会或革命委员会)分别由各该级政府正副职行政首长和委员若干人组成。1979年制定的地方组织法作了改革，采取了类似于国务院全体会议的形式，把县级以上地方各级政府工作部门的正职首长也包括进政府，他们的产生不再由国务院或上一级地方国家行政机关任命，而是由本级人大常委会决定任免，并报国务院或上一级地方国家行政机关批准。1982年修改的“地方组织法”，将县级以上地方各级政府工作部门正职首长由本级人大常委会决定任免后报请批准改为决定任免后备案;1986年“地方组织法”对此再次确认，并增加规定，上述人员的决定任免，先由本级政府首长提名。 　　4、规定地方各级政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系统。 　　5、改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政府。1983年10月，中共中央、国务院就政社分开建立乡政府问题发出通知，要求以原有人民公社的管辖范围为基础，实行政社分开，建立乡人民政府，有条件的集镇可以成立镇人民政府，以适应农村经济、文化的发展。 　　6、试行地市合并和市管县体制。1982年宪法和“地方组织法”对行政公署的性质和地位重新作了规定，仍作为省、自治区政府的派出机关。同年，中共中央、国务院提出，在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，实行市管县体制。经国务院批准，江苏、辽宁两省撤销了全部地区，实行地市合并，由市管县。随后，在其他省和自治区也相继推行。 　　7、为了扩大地方立法和行政管理权限，国务院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批准唐山等13个市，宁波市，淄博、邯郸和本溪市，苏州和徐州市为“较大的市”，使这些城市可以依照“地方组织法”的规定制定地方性法规和规章。 　　8、为正确处理中央与地方的分配关系，调动中央与地方两个积极性，促进国家财政收入合理增长，合理确定地区之间财力分配，1994年开始实行分税制财政管理体制，其主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。根据事权与财权相结合的原则，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列入中央税;将同经济发展直接相关的主要税种列为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入;建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套机构分别征管;合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的返还和转移支付制度等。 　　9、逐步推进地方机构和行政管理体制改革。 　　第一次是1982年至1985年，这次改革主要是结合省级领导班子的调整，在精干领导班子、优化干部队伍结构、提高人员素质方面迈开了步伐。 　　第二次是八十年代中期开始的县级机构改革试点。 　　第三次是1993年开始的改革，基本内容包括转变政府职能、理顺各种关系、精简并规范政府机构设置、核定编制和精简人员、妥善安置富余人员。目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的地方政府机构和行政体制。 　　第四次是1999年至今进行的地方机构改革。主要内容是：转变地方各级政府职能、调整地方各级政府机构、调整行政区划、精简机构和人员编制。经过努力，省级机构改革和市县乡地方机构改革已基本完成。这次省级机构和市县乡机构改革，是改革开放以来涉及面最广、精简力度最大的一次，有以下五个方面的主要特点和成效：一是贯彻一切从实际出发的原则，因地制宜推进改革;二是转变职能有了新的进展，行政审批制度改革取得实效;三是机构精简力度大，机构设置有创新;四是适度撤并乡镇，推动乡镇机构改革深入发展;五是结合进行干部人事制度改革，进一步改善机关人员结构。 　　10、逐步完善了垂直管理体制，陆续对海关、人民银行