上础基法宪法序程政行国中定制论.docVIP

论制定中国行政程序法的宪法基础　　「摘要」制定一部中国行政程序法，已成共识。对于制定行政程序法要不要宪法为基础，中国宪法能否作为基础，又如何作为基础的问题，则众说纷纭，莫衷一是。探究历史可以发现，制定行政程序法需要以宪法基础。没有宪法的成功实践，没有对宪法价值的广泛认同，行政程序法就不会成为一种需求，也不会成功制定。随着对行政权运作要求的提高，宪法文本及其所体现的价值必然要被激活，最终要在宪法成功实践所形成的社会基础之上制定出行政程序法来。宪法为行政程序法的制定提供正当性的基础，同时又控制着行政程序法的制定，使其不致于偏离宪法的要求。中国宪法的规定和价值及其实践也正在为行政程序法提供基础。它重视对人权的保障，也重视程序对人权保障的作用，它还为行政程序法诸多原则提供了依据。满足这些要求，才可以构成行政程序法正当性的基础。 　　一、引言 　　中国制定行政程序法已经提上议事日程进入立法程序了。行政法学界对行政程序法已经倾情十五年，发表了大量的论文，出版了好几本专著，这是一种可喜的现象。中国制定行政程序法需要行政法学者的积极参与。然而，阅读十五年来的主要法学刊物上的文章和相关的论著，却发现多数学者谈论的比较多地集中在行政程序法的涵义和功能、目标模式、立法模式、基本原则和基本制度等问题。对于各国或者某一国行政程序法的立法背景、立法过程，尤其是行政程序法的宪法基础，论述不多，或不够充分。这个问题还没有引起广泛的重视。宪政是中国人的一个梦想，对宪法岂可漠视?本文试图沿着“宪政关怀下的行政法学”的研究进路，对制定中国行政程序法的宪法基础作出一点探讨，因为笔者以为这关系到制定行政程序法的动力源泉和基本的立法价值取向问题。 　　需要说明的一点是，本文所讲的“宪法基础”，不仅仅是宪法所提供的文本基础，还包括宪法所提供的社会基础和价值基础。考察行政程序法的宪法基础，仅有宪法文本一个方面是不充分的，论证力度也是不足的。宪法文本是制宪者意志的结晶，宪法价值蕴含于宪法文本之中，但又不拘泥于宪法文本。宪法实践将宪法文本和宪法价值转化为活生生的社会现实，并推动宪法的发展，催生其他的法律。这三者虽保有各自的相对独立性，但也相互联系相互推动。正如美国学者所言，“当法律受社会条件条件、思想、个人和团体的影响而产生的时候，它们自身也对文化产生影响。这一过程继续下去，又会产生新的法律。”[①] 　　二、宪法为制定行政程序法提供基础[②] 　　在法学领域中，宪法学与行政法学联系最为紧密。两者都将国家权力尤其是行政权和公民权利之间的关系作为研究的对象，在保障人权的价值取向上也是一致的。曾任联邦德国联邦行政法院院长的弗立兹。韦纳教授认为“行政法乃具体化之宪法”。[③]日本行政法学者对此亦深有感触。“伴随着制定日本国宪法取代明治宪法，行政法的基本原理发生了根本的变化。概言之，明治宪法之下中央集权、官僚的、警察国家的色彩浓厚，而日本国宪法之下，行政法中英美式的地方分权、民主的、法治国家的色彩必然变得浓厚起来。”[④]“行政法的使命就是：根据(新)宪法的基本原理对行政权力给予严密的监视，并对其加以正确的限制和导向，以此来保证国民的自由、权利和幸福。”[⑤]我国学者龚祥瑞先生认为，“宪法是行政法的基础，而行政法是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。”[⑥]行政法应将宪法的规定和精神落实下来，对其进行具体化。相应地，行政法学的研究不能脱离宪法原理，不能缺乏宪政的关怀。 　　行政程序法与宪法之间关系也是相当密切。在行政程序法的地位上，我国台湾学者叶俊荣认为，“行政程序法……乃准宪法的法律。”“同样是法律，某些法律的规定内容与宪法理念与制度的实现有直接的关联，这些法律即是宪法理论上所谓‘准宪法’的法律(quasi-constitutional statue)。”“此种论点乃是考量行政程序法内涵对行政权行使的程序要求，往往是宪法上正当法律程序的延伸，或权力分立原则的落实，负有实现宪法精神的机能。”[⑦]行政程序法要将宪法对人权的承诺更加圆满地实现，从而有助于在人权保障中消除事先控制(权限界定)的乏力性和诉讼机制的滞后性。有学者认为，我国行政法的研究“不应该只限于法源部分对宪法的简略的阐述，而应该确立以宪法研究带动行政法学研究、以宪政原则指导行政法原则的研究作风，确保行政法学研究始终围绕宪法原理展开。关于行政程序法的研究，和行政实体法研究一样，必须首先研究其宪政基础。”[⑧]下面笔者将沿着历史和逻辑两条轨道对此进行探究和归纳。 　　从历史的角度来看，宪法为制定行政程序法提供了基础。这里我们选取美国和日本两个国家来考察。前者宪法当中有明确的关于正当法律程序的规定，而后者宪法当中则没有。这里先来看看美国1946年联邦行政程序法(APA)的制定过程。制定APA的动议始于1916年