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导游体制改革调研报告 为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，改革导游体制，提高导游服务、导 游管理和导游队伍建设水平，国家旅游局组织开展了《导游体制改革》专题调研。调研工作 由邵琪伟局长组织领导，监督管理司牵头，办公室、人事司、中国旅游协会、中国旅游研究 院等参加。调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲和收集资料的基础上，结合历年来的 调查研究工作，于2010年3到4月，先后在广西、云南、湖北等地开展实地调研，听取导 游人员、导游管理服务机构、旅行社、旅游协会、旅游行政管理部门的意见和建议。同时， 调研组进行了多次集体研究，形成本报告。 一、导游方面存在的主要问题及其原因 我国导游方面存在的问题可以分为几个层面。第一个是导游服务层面，反映突出的是将 导“游”变成导“购”，以及与此目的性质相同或与此密切相关的“加点”、“换点”，具 体表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高的自费项目，擅自变更行程计划、 压缩计划内项目的游览时间，以便从购物点和景点拿“回扣”。第二个是在对导游人员的管 理服务和权益保障层面，反映突出的是“人头费”、“买团”，即导游按游客人数向旅行社 支付费用以获得带团服务的机会，旅行社不向导游支付带团服务的劳动报酬，旅行社和导游 管理服务机构不为导游提供劳动社会保障，甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、 交通等接待费用。第三个是在导游机制、体制层面，反映突出的是“零负团费”、导游公司 监管缺位、导游进入-退出机制和监管考核体制不完善。第四个是具体工作层面，主要是在 导游教育培训、年审、IC卡计分管理、服务监督检查、正面宣传引导和政府、协会的导游 服务方面存在不足。 导游问题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作模式和体制方面的不适应。零负 团费操作的基本情形如下： 起点：游客追求价廉物美而又不太了解和熟悉旅游产品的特性及相关信息，在报名出游时反 复多家询价压价。 招徕、组团旅行社：为适应游客需要以争取客源和业务，竞相压低报价并低价促销、收客， 不向游客收取目的地旅游接待费用，因此不向接待旅行社支付接待费用，搞“零团费”结算， 甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、增加利润，成为“负团费”结算。 地接旅行社：不向导游支付劳动报酬，不为导游提供劳动社会保障，反而要求导游支付接待 费用并解决旅行社和导游收入问题。 导游：与司机和购物、景点单位联合起来，通过诱导、欺骗甚至强迫游客购物、参加自费项 目即“加点”、“换点”来获取“回扣”。 终点：导游“导购”、“加点”、“换点”严重影响了旅游质量和效果，且所购物品和所参 加自费项目往往都是质价不符、质次价高的，向旅游和相关部门投诉。 导游体制方面存在的主要问题也直接影响导游服务质量、队伍素质、导游权益保障。一是导 游入门条件偏低，主要是高中毕业的学历起点直接影响到导游知识量、服务能力和新导游的 年龄起点，对导游服务质量和队伍素质产生直接影响。二是导游公司性质、经营服务内容及 设立条件和程序、监管责任和方式等不明确，大量通过导游公司取得导游证并实际从事导游 服务人员的劳动就业、权益保障、监督考核、管理服务严重缺位。三是导游服务的性质、地 位及其与旅行社的关系不明确，“导游自由职业化、导游服务市场化”与“零负团费”、“人 头费”、“买团”、“加点”、“换点”的产生、发展关系密切。四是导游IC卡计分管理、 导游年审考核等制度需要改进和完善。 二、遏制、扭转“零负团费”操作模式 主要对策是加强对游客的引导宣传、信息服务和认真贯彻《旅行社条例》两个方面。 一方面，从源头和起点入手，加强宣传引导和信息服务，让游客特别是国民游客掌握旅 游的基本性质特征和有关旅游产品、价格的信息，认识“质价相符”、“品质旅游”、“理 性消费”等基本理论知识，逐步调整改变报名出游反复询价、无限压价等行为，进一步重视 品牌、质量。具体措施包括运用广播、电视、互联网、报纸、杂志等公众媒体开展公益广告 宣传和案例宣传、深度报道，组织开展“品质旅游”进社区等宣传活动，由旅游行政管理部 门或行业协会收集发布主要线路、项目价格信息等。在这方面要注意的是，不能笼统地说“旅 游市场不成熟”、“游客不成熟”、“游客消费不理性”，这有将责任推给游客的嫌疑，而 应该使用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息服务不够”等说法。 另一方面，认真贯彻落实。新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团 社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节，