2012年国际减贫动态第7期.docxVIP

第7期（总第54期） 2012年6月8日本期导读研究前沿定向救助和社会资本：智利在新自由主义民主时期的住房政策必威体育精装版动态世界上四分之三穷人无银行账户发展中国家在有关食品营养全球目标上进展滞后减贫进展《2012年世界发展指标》发布减贫机构世界银行将任命新行长· 机构专刊··研究前沿·定向救助和社会资本：智利在新自由主义民主时期的住房政策Paul W. Posner导言20世纪80年代，拉丁美洲各国开启了政治民主化与经济自由化的双重进程。民主化过程可谓步履维艰，右翼军事势力经常策动政变推翻民主政府。但至少到现在为止，这样的情况已经极为罕见了。在其中，新自由主义的经济改革发挥了重要作用。因为激进的政策往往会让国内外的投资者感到不安，要实施经济自由化，政府就得放弃那些不切实际的想法，以更加谨慎务实的态度来构建经济和社会秩序。然而另一方面，经济自由化又加剧了拉美地区本已根深蒂固的贫困和不平等问题。越来越多的研究者发现，新自由主义改革所带来的经济问题和社会失序日益凸显，弱势群体在政治领域更加缺乏对话能力（Lechner，1998；Roberts，2002；Kurtz，2004；Weyland，2004）。也就是说，民主改革或许扩大了社会的开放度，但国家与经济改革却增加了“民间部门”的经济脆弱性，削弱了人们的社会凝聚力和组织能力。本研究发现，民间部门的政治影响力在减小，他们难以对政府官员构成压力，进而使自己的切身利益得到重视。这些问题引起了国际发展机构以及国内政策制定者的重视。“市场导向派”认为，要减少结构调整给社会和经济带来的负面影响，最好是培育社会资本来推动发展。罗伯特·普特南（Robert Putnam，1993）在他那本广受赞誉的《使民主运转起来》里提到，社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率”。另一方面，世界银行将社会资本定义为“一些能够决定社会互动质量和数量的制度、关系和规范”（World Bank，无日期）。由于许多地区的市场改革都未能有效地推动经济发展、减贫以及缩小收入差距，到20世纪90年代早期，社会资本便成为了世界银行分析发展问题的一个重要视角（Fine，1999；Bebbington等，2004）。普特南与世界银行的定义颇受争议。尤其是从事不发达地区研究的学者发现：社会资本和经济发展的联系并非如此简单；由互惠关系交织而成的社会网络常常扮演着安全网的角色，帮助人们应对物质生活的窘迫，让那些被排挤在正规经济部门以外的人得以生存（Portes，1998；Anderson，1999；Tironi，2009）。尽管如此，这些不同的声音并未撼动世界银行的地位。拉丁美洲的许多政府都采用了世界银行的建议，试图培育弱势群体的社会资本来减少社会和经济对他们的排斥，从而缓解市场经济发展带来的问题。这套做法与以往的结构调整有着一定区别，因为以往的做法强调的是国家力量对市场缺陷的干预；而现在则是依靠增强目标群体的社会互动来促进市场的良好运作（Fine，1999）。各类定向救助与社会整合项目有意让弱势群体融入市场经济，以同时提高经济效率和社会凝聚力，进而巩固公民社会和民主进程。那么，这些目标最终都实现了吗？弱势群体的集体行动得到发展了吗？他们的合作是否稀释了市场的竞争压力（对稀缺资源的竞争），增进了社会凝聚力？为了回答这些问题，近年来一些研究者在宏观层面对拉丁美洲的福利改革进行了分析，其中，哈格德和考夫曼的《发展、民主与福利国家》，塞古拉-乌维尔格的《拉丁美洲福利国家的政治经济学》都堪称佳作。这两个研究基于一个共同的背景，那就是拉美国家在“进口替代工业化战略”失效之后，于20世纪80年代先后进行了市场化社会改革和贸易自由化；为了保证新政的落实，提高经济效率，国内的改革者还与国际金融机构（例如世界银行）进行了合作。上述两个研究既分析了改革的原因，也提到了它的缺陷，即穷人的福利需求难以得到满足。哈格德和考夫曼发现，定向救助项目不但不能提供足够的资源来增加就业或是减贫（Haggard和Kaufman，2008）反而还“让贫困群体内部出现了一定分化”（2009）。在此基础上，笔者对拉美的社会福利改革进行了“小样本的”定性研究，着重分析了定向救助项目对社会组织和贫困群体内聚力的影响。早在1990年，Esping-Andersen就开创性地指出：福利制度既可促进、也可削弱阶级间与阶级内的内聚力，它的结果如何，取决于制度本身的架构。有些社会福利政策能够推动贫困群体形成强有力的联合，让他们能够对民主型领导人施压，使其注意到穷人的诉求，进而加强政治参与和政治问责，保证社会民主与公平。那么，在过去几十年里，拉丁美洲实施的定向救助项目是否实现了这样的效果呢？考虑到拉丁美洲的住房资源极为紧缺，而国际发展机构又一再强调实