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政府预算管理中的“寻租”活动分析 预算作为一种民众监督政府活动的制度，其所体现的政治色彩与政策倾向是相当明显的。立宪政治的历史可以说就是现代预算制度的历史。在经济学的视野中，预算活动在作为政府调节社会经济活动手段的同时，也体现为预算资金使用者竞争有限预算资源的互动博弈过程。在这一竞争过程中，由于各利益相关主体的信息分布存在着非对称性，使得预算管理活动中诱发某种形式的“设租”与“寻租”行为成为了可能。通过对预算管理中的“租金”价值加以适当的界定，分析预算管理寻租活动的运行机制与特征表现，比较不同机制设计与制度安排下抑制寻租行为的路径选择，提高公共预算资源的配置效率，自然也就具有了十分重要的现实意义。 一、预算管理“租金”含义的界定 通常意义上，政府预算反映了一定时期内政府活动的范围和方向。将预算管理这种政府配置公共资源与实现宏观调控的重要工具，与国内学界往往视同于“腐败”的寻租活动联系起来，似乎是有些难以接受的。其实，腐败与寻租之间存在着诸多区别（张军，2001），我们对政府预算管理寻租行为的分析，也主要就其中合法性的寻租活动加以考察。 就预算过程中的寻租活动而言，其租金的表现形式则显得相对隐蔽与复杂。由于预算资金使用者提供公共物品的成本与收益衡量具有相对模糊性，各利益集团的自身利益往往与公共利益相互叠加而难以区分。按照传统财政学的分析范式，或许难以准确揭示预算活动中的租金价值。然而，在具体实践和常识层面上，预算管理中的寻租活动确实存在。正如公共选择理论所指出的，来自政府预算的资金流量是一笔被搜寻的奖金，能够从中获益并决定这项资金流量分配的人明白这个事实，因而展开寻租活动（注：在20世纪30年代大萧条时期的美国，大的州利用其在国会中的数量优势获得联邦救济的份额要比国会愿意给予他们的份额大得多。方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第132页。）（方福前，2000）。就预算管理现实而言，每一资金使用者实现自身效用最大化（体现为预算规模最大化）的途径有两个：一是，在上年预算基础上，尽可能扩大本年增幅；二是，在因不可预见因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多补充拨款。 因此，预算管理中的租金主要来源于两个方面：一是预算资金增幅；二是额外的补充预算追加。如果预算资金超过相应公共物品或服务的必要成本，超额预算资金配给部分就构成了预算资源分配中的“租金价值”。各资金使用者寻求更多超额预算资金配给的活动以及政府部门预算资源分配中的自由裁量权，也就相应形成了预算管理过程中的“寻租”与“设租”活动。 二、预算管理寻租活动的运行机制 对于预算管理过程中寻租活动的运行机制，可以从3个层面加以考察：一是预算资源的市场交易环境；二是寻租者的互动竞争影响；三是双向信息不对称所可能引致的“设租”行为。 政府预算作为一种资金供求双方之间的交易过程，是在一个内部市场(Internal Market)结构中进行的。在内部市场中，预算资金使用者在提供公共物品或服务的同时，作为交换，获得了相应的预算资金。 （二）寻租过程中的互动竞争性分析 在寻租理论中，寻租活动往往强调这样一种现象：即，利用政府机器，带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源，从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止资源的转移（塔洛克，1999）。预算过程中，不同资金使用者之间的相互竞争，也大体符合寻租经济学的理论描述。在预算规模既定的条件下，利益彼此对立的资金使用者之间相互竞争的手段是多种多样的：既可能是通过代表本部门的利益集团向资金供给方施加压力；也可能是利用各种手段进行游说；还可能利用自身的信息优势，人为扩大公共产出的成本。由于预算规模既定，社会获得公共物品与服务的总量也是一定的，而这种寻租活动是需要相应成本的，需求方之间的彼此竞争博弈并非是一种零和游戏，在博弈过程中会把大量的社会资源浪费在彼此竞争的交易过程中，其最终结果应该是某种“负和”的社会损失。之所以产生这种结果的原因在于，各资金使用者之间的寻租作为一种寻求超额预算资金配给的交易过程，并没有创造任何社会价值，而是通过浪费有价值的资源来消灭价值，无谓地以交易成本的形式消耗了很多社会资源。令人遗憾的是，如果缺乏相应的机制设计改变各部门博弈中的得益状况，这种浪费社会资源的不利局面，将作为纳什均衡而长期存在。 (Lock-in Effect)。那就是，各资金使用者通过竞相寻租来获得超额预算资金配给，而不是通过竞争使资源从低效率的部门中释放出来，并转入具有高效益评价的部门，其长期演进的后果将导致预算资源的总体配置逐渐演变为一种低效率的格局。 根据公共选择理论的分析，如果政府干预市场的调整过程，缺乏竞争性的进入力量来促使租金耗散，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免（方福前，2000）。在预算