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国家农业政策分析与决策支持系统开放实验室 中国农业科学院农业经济与发展研究所 研究简报 2011年第7期（总第237期） 　 　2011年8月10日 小型农田水利设施投入与可持续运营探讨 刘静 2004年至2010年间，中央一号文件连续7年聚焦“三农”问题，2011年的“一号文件”在锁定“三农”的同时，首次聚焦水利建设，将水利上升到“经济安全、生态安全、国家安全”的高度。水资源短缺、农业水利基础设施建设薄弱是目前制约我国经济社会发展的突出矛盾，直接影响我国农业稳定发展和国家粮食安全。为此必须大兴农村水利，加强农田水利的薄弱环节建设，切实消除水利的瓶颈制约，有效缓解我国农业生产发展主要矛盾。 一、农田水利设施是我国水利基础设施最薄弱的环节 （一）有效灌溉面积偏低，对我国农业生产造成很大影响 第二次全国农业普查公报数据表明，我国现有耕地18.3亿亩，其中8.7亿亩有灌溉条件，占耕地面积的45％，有55％的耕地缺少灌溉条件，基本上是“望天收”。雨水少，有旱灾；雨大多，有涝灾。近几年，全球气候变化影响加大，洪涝灾害频繁，增加了农业稳定发展和国家粮食安全对农田水利建设依赖。据统计，2010年我国旱灾造成直接经济损失769亿元，造成我国粮食损失约168亿公斤，超过我国粮食年产量的3%（陈锡文，2011）。 （二）现有农田水利设施建设标准低，年久失修，大部分无法正常运行 中国现有水库8.7万余座，绝大多数兴建于上世纪50至70年代，经过长期运行，其中病险水库3万多座，此外，已建成农田水利设施，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化、灌不进、排不出等问题。2003年全国220个大型灌区实际调查数据显示，灌区渠道老化，很多渠系无法正常供水，不能有效的发挥它们在农业生产中的作用；2005年，黑龙江全省已建成农村小型水利工程26704处，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，设计灌溉面积653.3万亩，实际灌溉面积199.7万亩，仅为设计能力的30%；湖南省小水库(塘坝)的蓄水能力不足设计的60%；山西有1.6万处小微型工程因蓄水能力不足，致使90多万亩灌溉面积有名无实；湖北省有效灌溉面积以每年20——30万亩的速度递减。 （三）确保国家粮食安全必须尽快强化农田水利设施建设 农业是百业之基，对于一个拥有13亿多人口、且人均耕地严重不足的国家来说，农田水利事关食物安全和社会稳定。改革开放30年，农田水利基础为防灾减灾和主要农产品稳定供给奠定了良好基础。然而进入新世纪以来，外出就业农民工数量越来越多，农村的青壮年劳动力大量外出，农村水利建设缺少劳动力，很多地方在减轻农民负担中取消了积累工和义务工，新的投入机制又没有及时形成，农田水利建设的供需矛盾更加突出，加大农田水利建设力度迫在眉睫。 二、农田水利建设投入存在的问题 （一）农田水利建设投资占总水利投资的比重偏低 政府对末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入不足，农民投工投劳日益减少，田间渠系不配套，难以形成有效灌溉能力。国家对于干、支渠以下的农田水利建设投入历来很少， 1980—2008年农田水利投入占水利基本建设的比重平均只有6%。由于农村青壮年劳动力常年外出打工等原因，农村税费改革后，全国平均每年减少农田水利基本建设投工投劳约75亿个工日。此外，由于一些地方财政困难，以往地方配套资金并未完全落实，也是造成农田水利建设投入不足的重要原因。 （二）农田水利建设投入渠道分散，难以提高使用效率 目前农田水利建设资金使用分散，难以形成合力。农田水利建设直接投入项目有９项，涉及到国家七、八个部门和更多的运行环节。例如大型灌区续建配套与节水改造项目、大型灌溉排水泵站改造项目、节水灌溉示范项目由发改委、水利部负责；小型农田水利建设补助专项资金由财政部、水利部负责；全国农业综合开发中低产田改造项目由国家农业综合开发办负责；土地开发整理项目由财政部、国土资源部负责；中型灌区续建配套与节水改造项目由国家农业综合开发办、水利部负责；大型商品粮基地和优质粮产业工程项目由发改委、农业部负责。由于投入渠道分散，运行环节繁多，造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于按照统一规划进行实施，项目监督和评估难度大，行政成本增加，重复建设和管理主体缺位的情形并存。 （三）小型农田水利建设、运行、管护和维修机制不健全，责任主体不明确 长期以来，小型农田水利建设产权不明晰、用水制度不完善和管护维修机制不健全，很多地方末级渠系和田间工程多年没有投入，村集体、农民用水组织管理和维护不到位，大量小型农田水利工程和大中型灌区的斗渠以下田间工程“有人用、没人管”老化破损。灌区末级渠系工程配套不完善，“田间一公里沟渠”严重缺失，灌溉渠道质量差，渠道设置不合理，渠系运行和维护资金严重缺乏。根据陕西省的典型经验，