论户口迁移立法.pdf

签名：陈浩 导师签名： 刘新 日期：2007.12.11 摘 要 户口迁移是户口登记机关依法改变公民户籍所在地，使其在原户口管辖区以 外地点落户定居的过程，因此户口迁移是按法定程序进行的人口迁移，是国家对 人口迁移的行政调控。人口迁移是复杂的经济社会现象，受到自然环境、政治、 经济、社会、文化等一系列因素的作用，反过来也在诸多方面对一个国家或地区 产生深刻的影响。 我国是唯一连续不断实施严密、完整户籍制度的国家，在古代很早时期就由 户籍管理承担了调控人口迁移的职责，由春秋时期齐国政治家管仲和战国时期商 鞅变法演变形成的完整、系统的户籍管理制度，成为古代中国户籍管理的重要内 容。其中严格限制民众迁移的制度在当时的历史条件下，对于发展农业生产、抵 御自然灾害、促进边疆开发、增加民族交往、维护国家安全都具有一定的进步意 义。 新中国成立以来的户口迁移，呈现出很强的时代特点，总体上看，随着社会 经济的发展变化几经调整，大致经历了从1949年至1957年的自由迁徙阶段、1958 年至1978年的制度控制阶段和1979年以来的政策调整三个阶段。 尽管几十年来，为顺应经济社会发展的客观需要，我国不断调整户口迁移政 策，取得了一定的社会效果。但是社会各界对户籍制度改革的负面评价很多。多 数认为户口迁移制度改革的范围还不够广，速度还不够快，方式还不够多，受益 面还太小，改革力度还不够大。甚至有个别学者提出，户籍制度是“万恶之源”， 不仅要取消户口迁移政策，而且要废除户籍制度。本文认为，对新中国成立以来 的户口迁移制度不能就事论事，或简单地与西方国家进行比较，而应当从户籍制 度的自身功能出发，从我国不同历史时期国内外政治形势和经济社会发展的大背 景下进行研究探讨，作出客观公正的评价。即：户口迁移不是户籍制度的固有属 性，其存在的责任不应由户籍制度来承担；受不同经济发展时期诸多因素的影响， 我国实行并调整户口迁移政策有其历史的必然性和现实的合理性；不能单纯依靠 调整户口迁移政策来解决就业、住房、教育、医疗等各类社会需求短缺所造成的 社会矛盾，只有当经济发展达到一定程度，各领域配套改革相对成熟后，这些社 会矛盾和问题才能从根本上得到解决。 除了我国实行“农业户口”与“非农业户口”二元户口管理，以及设定户口 迁移条件限制外，在其他方面世界各国户籍管理法律制度基本类似。国外户籍管 理的主要特点：一是法律较为健全。许多国家制定了专门的法律，少数国家在民 事法律规范中作出了具体规定，确保了户籍管理有法可依。二是登记内容较为详 尽。作为人口管理的基础，国外户籍登记包括了出生、死亡、迁出、迁入、结婚、 离婚、认领、收养、失踪等每一个“生命事件”。三是管理体制较为健全。各国 无论实行何种管理体制，都将户籍管理作为政府有效管理社会的一项重要事权， 明确了管理部门，健全了管理体制。四是作用较为明确。许多国家通常将户籍作 为国民的民事证书，用以证明公民身份。五是迁移管理较为宽松。目前世界上实 行迁移统计的有 70多个国家。各国对迁移人口的注册登记，大都以迁移自由为 基本原则，实行“事后迁移”制度。 目前，我国户口迁移立法的时机已经基本成熟。主要体现在：一是公众对户 口迁移制度改革有了全面认识，改革和立法已具备了广泛的民意基础。二是长期 实践为依法规范户口迁移调控提供了基础，现行户口迁移政策中许多内容经过立 法加工后可以成为迁移法律的重要组成部分。三是与户口迁移调控联系紧密的干 部人事、劳动就业、教育、住房、社会福利等相关制度逐步迈入了法治轨道，为 户口迁移立法铺平了道路。 自上世纪 80 年代以来，包括各级人大代表和政协委员在内的社会各界要求 出台户籍法的呼声日趋强烈，但时至今日，户籍法不仅没有能够出台，而且还被 一拖再拖，尚未列入人大的立法议程。其中一个主要症结在于：户籍法无法承担 依法规范户口迁移的任务。因此本文认为，应当将户口迁移区别于户籍制度，实 行单独立法。主要是基于两点考虑：一是国际上没有其他国家用户籍法来规范户 口迁移。无论是专门的户籍法，还是存在于民事法典中的“户籍”部分，在不规 范户口迁移调控这一点上，各国的法律规定是一致的。二是户口迁移原因复杂多 变、方式多种多样、影响广泛深远，户籍法无法兼顾依法规范迁移调控的任务。 在我国户口迁移立法时，应将公民迁移自由的目标和原则确立下来。主要原 因在于：一是公民迁移自由符合建设以市场