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2025年政策可持续性在养老服务体系中的政策支持力度分析报告

一、绪论

1.1研究背景与问题提出

中国正经历全球规模最大、速度最快的人口老龄化进程。国家统计局数据显示，2020年我国60岁及以上人口已达2.64亿，占总人口的18.7%；据中国老龄科学研究中心预测，到2025年，这一数字将突破3亿，占总人口比重超过20%，标志着我国将正式迈入中度老龄化社会。老龄化进程的加速不仅带来养老服务需求的总量激增，更引发需求结构的深刻变化——从传统的基本生活照料向医养结合、精神慰藉、智慧养老等多元化、品质化服务转型。在此背景下，养老服务体系的建设已成为国家战略层面的核心议题，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的发展目标，而2025年作为“十四五”规划的收官之年，其政策支持力度与可持续性直接关系到养老服务体系能否实现长效运行与高质量发展。

然而，当前养老服务体系政策支持仍面临多重挑战：一是区域不平衡问题突出，东部沿海地区财政投入与政策覆盖度显著高于中西部欠发达地区；二是资金保障压力持续加大，基本养老保险基金收支平衡压力、财政补贴依赖度高与市场化融资渠道不足的矛盾并存；三是服务供给与需求错配，农村地区养老服务“空心化”、城市社区专业化照护资源短缺等问题凸显；四是政策执行效能有待提升，部分地区存在政策碎片化、监管机制不健全等问题。这些问题的本质是政策可持续性不足——即在资源约束下，政策能否通过制度设计实现长期稳定的目标达成与资源优化配置。因此，2025年政策可持续性在养老服务体系中的支持力度分析，不仅是对“十四五”政策成效的检验，更是为“十五五”及中长期政策优化提供科学依据的关键。

1.2研究意义

1.2.1理论意义

现有政策可持续性研究多聚焦宏观层面或单一政策工具（如财政补贴、税收优惠），缺乏对养老服务体系这一复杂社会系统的动态评估框架。本研究以“政策目标-资源投入-实施效果-可持续保障”为核心逻辑，构建养老服务政策支持力度的多维度分析模型，填补了政策可持续性理论在公共服务细分领域的应用空白。同时，通过引入“政策韧性”“制度协同”等概念，深化了对老龄化背景下政策长期适应性与稳定性的理论认知，为公共政策理论创新提供了新的视角。

1.2.2实践意义

首先，通过系统评估2025年养老服务政策支持力度，可精准识别政策实施中的短板与风险，为各级政府调整政策重心、优化资源配置提供靶向指引。其次，推动养老服务体系从“政策驱动”向“制度驱动”转型，通过构建可持续的政策保障机制，确保养老服务供给的稳定性与公平性，切实提升老年人的获得感与幸福感。最后，研究成果可为养老产业政策协同提供参考，引导社会资本、市场主体深度参与养老服务，形成“政府引导、市场运作、社会参与”的多元共治格局，助力养老产业成为新的经济增长点。

1.3研究目的与内容

1.3.1研究目的

本研究旨在实现三大核心目标：一是系统梳理2025年前我国养老服务体系政策的演进脉络与现状特征，量化评估政策支持力度；二是识别影响政策可持续性的关键因素（如财政可持续性、人才供给、技术支撑、制度环境等），并分析其作用机制；三是基于实证分析结果，提出提升政策可持续性、优化支持力度的路径建议，为“十五五”及后续政策制定提供决策参考。

1.3.2研究内容

研究内容主要包括四个层面：一是政策现状分析，从财政投入、土地保障、人才培养、服务标准等维度，梳理2025年前国家及地方层面养老服务体系政策工具的供给情况；二是可持续性评估，构建包含“政策目标契合度”“资源保障稳定性”“实施效能”“社会认同度”等指标的评价体系，对政策可持续性进行量化测度；三是影响因素识别，运用案例比较与回归分析，探究经济水平、人口结构、治理能力等因素对政策可持续性的影响程度；四是路径优化，结合国际经验与中国实际，提出构建“长效资金保障机制”“人才梯队建设体系”“智慧化支撑平台”及“跨部门协同治理”等政策建议。

1.4研究方法与技术路线

1.4.1研究方法

（1）文献研究法：系统梳理国内外关于养老服务体系政策、政策可持续性的学术文献与政策文件，界定核心概念（如“政策支持力度”“可持续性”），构建理论分析框架。

（2）比较分析法：选取东、中、西部典型省份（如北京、河南、四川）作为案例，对比分析不同区域政策支持力度与可持续性差异，提炼共性经验与区域特性问题。

（3）案例分析法：聚焦上海长期护理保险试点、苏州“虚拟养老院”模式等典型案例，深入剖析政策设计、实施过程与成效，总结可持续性实践的经验教训。

（4）数据分析法：整合国家统计局、民政部、财政部等公开数据，运用计量经济学模型（如面板回归分析）探究政策支持力度与养老服务供给效率、老年人满意度之间的关系，量化评估政策