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研究报告

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我国将实行水资源消耗总量和强度双控行动

一、背景与意义

1.1实施水资源消耗总量和强度双控行动的背景

(1)近年来，我国水资源短缺问题日益凸显，人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一，且时空分布极不均衡。随着工业化、城镇化的快速发展，水资源消耗总量不断攀升，水资源短缺已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。据统计，2019年全国水资源消耗总量达到6300亿立方米，同比增长3.6%，其中农业用水占比较高，达到60%以上。此外，我国水资源利用效率较低，单位GDP用水量是发达国家的2至3倍，水资源浪费现象严重。以华北地区为例，农业灌溉水有效利用系数仅为0.45，远低于发达国家0.7至0.8的水平。

(2)为应对水资源短缺的严峻形势，我国政府高度重视水资源管理工作，近年来出台了一系列政策措施。2011年，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出要实行水资源消耗总量和强度双控行动。此举旨在通过总量控制和强度控制，促进水资源节约集约利用，保障国家水安全。在此背景下，各地纷纷开展了水资源消耗总量和强度双控行动的试点工作，取得了一定的成效。例如，浙江省通过实施最严格的水资源管理制度，2019年全省用水总量较2015年减少了8.3%，万元GDP用水量下降了22.3%。

(3)然而，水资源消耗总量和强度双控行动在实施过程中也面临着诸多挑战。首先，水资源管理涉及多个部门和领域，需要建立健全跨部门协作机制，提高管理效率。其次，水资源消耗总量和强度双控行动需要依靠科技进步，推广节水技术和设备，提高水资源利用效率。此外，水资源市场机制尚不完善，水资源价格体系尚未建立，难以有效引导水资源合理配置。以工业用水为例，由于水资源价格偏低，企业节水动力不足，导致水资源浪费现象仍然存在。因此，实施水资源消耗总量和强度双控行动，需要政府、企业和社会各界共同努力，形成合力。

1.2双控行动对水资源管理的意义

(1)双控行动作为一项综合性水资源管理策略，对提升水资源利用效率和保障水安全具有重要意义。通过实施总量控制，可以有效地遏制水资源消耗总量的无序增长，确保水资源在满足当前需求的同时，为未来的发展预留空间。例如，在实施双控行动的地区，农业灌溉水利用效率得到显著提高，水资源浪费现象减少，为农业生产提供了更为稳定的水源保障。

(2)在强度控制方面，双控行动通过推广节水技术和设备，推动产业结构调整，促进高耗水行业向节水型转变。这不仅有助于减少单位产出的水资源消耗，还能提高水资源的使用效率，降低水资源环境风险。以工业领域为例，通过实施双控行动，一些企业成功降低了单位产品用水量，实现了经济效益与水资源保护的双赢。

(3)此外，双控行动还有助于推动水资源管理的法治化、科学化和精细化。通过建立健全水资源管理制度，明确各方责任，加强水资源监测和评估，可以有效提高水资源管理的透明度和效率。同时，双控行动有助于增强公众的水资源保护意识，促进全社会形成节约用水、保护水资源的良好风尚。这些都将为我国水资源可持续利用和生态文明建设奠定坚实基础。

1.3双控行动与可持续发展战略的关系

(1)双控行动与可持续发展战略紧密相连，是实现经济社会与生态环境协调发展的关键举措。根据联合国可持续发展目标，水资源是支撑社会经济发展和生态平衡的基础性资源。在我国，双控行动旨在通过总量控制和强度控制，确保水资源在满足当前需求的同时，为未来经济增长和生态保护预留空间。据统计，自2012年以来，我国水资源消耗总量增长速度逐年放缓，其中农业用水效率提高了约10%，工业用水效率提高了约15%，这与双控行动的实施密切相关。

(2)双控行动有助于推动经济结构的优化升级，促进绿色、低碳发展。例如，在京津冀地区，双控行动促使传统高耗水产业逐步向节水型产业转型，如钢铁、化工等行业通过技术改造，大幅降低了单位产品用水量。据相关数据显示，2018年京津冀地区万元GDP用水量较2012年下降了近30%，这一成果对于实现区域可持续发展具有重要意义。

(3)在生态环境方面，双控行动有助于改善水生态环境，保障水资源的可持续利用。以黄河流域为例，通过实施双控行动，黄河流域的水资源利用效率得到了显著提高，水资源短缺状况得到缓解。同时，黄河流域的水生态环境得到改善，水质恶化趋势得到遏制。据监测数据显示，黄河流域的水质达标率从2012年的60%提高到2018年的80%，为流域内生态环境的恢复提供了有力支撑。这些成果充分体现了双控行动在推动可持续发展战略中的重要作用。

二、政策目标与原则

2.1双控行动的政策目标

(1)双控行动的政策目标旨在通过总量控制和强度控制，实现水资源的合理利用和保护。具体而言，到2020年，我国计划将万元GDP用水量降低到40立方米以下，较2015年减少20%