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国防工业管理比对及启示

采办引导体制和行业管理体制是各国国防工业的两种主要管理模式。比较它们形成的基础和原因，揭示它们的特点和规律，从而为我国国防科技工业管理体制的改革、完善和创新提供借鉴，有利于我国国防科技工业又好又快的发展。

一国防工业采办引导体制，指的是军方采办部门通过购买活动来引导国防工业发展的组织方式。美国是这种模式的代表。美国除了由能源部对核军民产品、国家航空航天局对民用和部分军用航空航天项目的研制和生产实行行业管理外，没有设立专门的国防工业部，也没有制订专门的国防工业产业政策。美国通过国防部和三军采办部门与国防工业发生关系，通过武器装备发展的规划和计划引导国防工业发展，通过分阶段向承包商支付采办费的方式来实现对国防工业的投入。这种模式形成的基础和特点主要有:

第一，美国国防工业以私有私营企业为主。美国国防工业中的国有国营企业主要是军内科研实验单位和修理厂，国有私营企业主要是核武器研制生产综合体以及弹药厂，像波音、洛克希德?马丁、诺斯罗普?格鲁曼、通用动力和雷神这样多业经营的军工巨头均为私有私营企业。而要引导私有私营军工企业调整能力、结构和布局，自然不能采取由政府部门进行资产划拨和关停并转的方式。在国防工业同样以私有私营企业为主、国有国营单位只限于军队研究所、试验中心和海军修理厂的德国，实行的也是采办引导体制，政府只设立国家航天局对民用航天项目进行行业管理。

第二，美国国力雄厚，国防工业强大，可以不通过产业政策来推动国防工业的发展，因此产业政策的实施者——政府行业管理部门就成为多余。产业经济学认为，产业政策是一国产业落后于或者可能落后于其他国家时，该国政府采取的振兴措施的总和。受到二战严重破坏、急于东山再起的日本，就是通过制定产业政策的方式来重振重化工业、实现经济起飞的。日本经济产业省作为重化工业产业政策的主要实施者，虽然几经变化，但权利越来越大。它的制造产业局下设飞机、武器和宇宙产业处，负责国防工业的行业管理。同时，日本受战败国地位限制没有独立的国有国营军工企业，80%的装备科研项目和几乎百分之百的装备制造项目由私有私营企业承担，因此日本防卫省的采办活动对国防工业的发展也发挥了重要的引导作用。二战后日趋衰落的英国为了维护联合国安理会常任理事国的地位，需要使英军的装备和保障保持世界级水平，也需要发挥国防工业在英国经济中提供高价值的就业机会、技术创新和出口的重要作用，因此也先后制定了多个国防工业产业政策。这就使奉行自由主义市场经济体制、私有私营军工企业比重很大的英国，仍然由贸工部对国防工业实行行业管理。

第三，美国市场监管的特点是对外资壁垒高筑，对内资则几乎没有门槛，从而使通过行业管理来审批国防工业市场准入成为多余。美国私有私营企业和国有私营企业承担绝大部分的国防研制项目，又形成了三级承包商架构，军方采办机构只要通过招标方式就可以把不合格者排斥于市场之外。而对外资进入美国国防工业市场的审批，则有外国投资委员会承担。它的办公机构设在美国财政部，由财政部、国务院、国防部、商务部、贸易谈判代表处、司法部、国土安全部以及总统国家安全事务助理、总统经济政策助理、经济顾问委员会主席、科学技术办公室主任、管理及预算办公室主任等13个部门组成，是美国对外资实行保护主义的巨兽，其重点设防领域包括国防工业以及港口、电讯、石油等基础设施和基础产业，歧视对象主要是竞争对手的国有国营企业和国有民营企业。1990年中国航空技术进出口公司购买美国西雅图飞机零部件制造商MAMCO公司时，即被该委员会立案并交美国总统亲自否决。本世纪初中海油公司并购美国优尼科石油公司时，虽然通过了美国的反垄断审查，但在美国外国投资委员会实施国家安全审查的威胁下，中海油公司不得不撤回了收购要约。美国已经有如此森严的外国投资壁垒，使它没有必要再设立管理国防工业市场准入的行业机构。

二国防工业行业管理体制，是国家通过制定和实施产业政策、建立经济主管部门、进行投资活动来发展国防工业的组织方式。这一模式的形成原因和特点主要有：

第一，实行这种体制的国家经济发展起点比较低，国防工业比较弱小，需要通过制定和实施产业政策来加快发展，而实行行业管理有利于国防工业产业政策的制定和落实。与此相比，实行采办管理体制的美国，碰到要为国防工业发布产业政策时，军方往往无能为力。例如冷战结束后，美国军费急剧缩减，为了维持国防工业的能力，军方只能在采办领域制订诸如只研制样机、低速生产、限量采购这样的政策。美国为了推动国防工业的军转民，还得请国会出面立法，发布了《1992年国防技术转轨、再投资和过渡法》。

第二，实行这种体制的国家军工企业比较弱小，“看不见的手”远水难救近火，需要通过政府投资设立国有国营企业的方式来加以改变。这就要有行业管理机构组织编制发展规划和计划，安