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生态环境修复的制度化管理路径研究

引言

站在城市的高楼向下望去，曾经浑浊的河道如今泛起粼粼波光，曾经裸露的山体重新披上绿装——这些肉眼可见的变化，是近年来我国生态环境修复工作取得的阶段性成果。但当我们深入追问：这些修复工程能否持续发挥效益？不同区域的修复标准是否统一？企业破坏环境后能否被有效约束参与修复？答案往往指向一个关键命题：生态环境修复的制度化管理。

制度化管理并非简单的”立规矩”，而是通过构建一套覆盖法律、执行、监督、参与的完整体系，让生态修复从”运动式治理”转向”常态化运行”，从”政府独角戏”变为”社会协奏曲”。本文将从当前生态修复的实践现状出发，剖析制度运行中的现实困境，最终探索符合我国国情的制度化管理路径，为守护”绿水青山”提供长效保障。

一、生态环境修复制度化管理的现实基础与实践成效

1.1制度框架的初步搭建

我国生态环境修复的制度化探索可追溯至本世纪初。早期以《环境保护法》为基础，逐步出台《土壤污染防治法》《长江保护法》等专项法律，形成”基本法+单行法+地方性法规”的法律体系雏形。例如在矿山生态修复领域，多地已建立”谁破坏谁治理”的责任追溯制度；在流域治理中，部分省份试点”上下游生态补偿机制”，通过资金转移支付激励保护行为。

这些制度设计并非纸上谈兵。笔者曾走访某矿区，当地因历史开采导致地表塌陷、植被枯死。依据”矿山地质环境治理恢复保证金制度”，企业需在开采前缴纳修复保证金，若未履行修复义务，政府可直接使用保证金开展修复。如今该矿区已形成”开采-修复-复垦”的闭环，废弃矿坑变身生态公园，周边居民从”避而远之”变为”休闲打卡”，制度的刚性约束转化为了民生福祉。

1.2实践模式的创新突破

除了法律层面的顶层设计，各地在实践中也探索出特色化的制度模式。比如浙江”五水共治”中推行的”河长制”，将河道治理责任明确到具体党政干部，通过”一河一策”制定修复方案，配套定期巡查、水质公示、考核问责等机制，让曾经”九龙治水”的困局变为”一龙管水”的高效。再如云南抚仙湖保护中创新的”生态移民+产业转型”模式，通过制度引导沿湖居民搬迁，配套生态补偿资金和就业培训，既减少了人为干扰，又保障了群众生计，实现了修复与发展的双赢。

这些实践成果印证了一个道理：制度化管理不是机械的条文堆砌，而是要扎根具体场景，将制度设计与地方实际、群众需求深度融合。当制度真正”接地气”时，修复工作就从”要我做”变成了”我要做”，从”政府推”变成了”全民动”。

二、当前生态环境修复制度化管理的现实困境

2.1制度体系的碎片化问题突出

尽管我国已出台多部与生态修复相关的法律法规，但”碎片化”现象较为明显。以土壤修复为例，《土壤污染防治法》《土地管理法》《环境保护法》中均有涉及，但各法对修复责任主体、技术标准、资金来源的规定存在交叉甚至冲突。某环保组织曾调研发现，某地因工业污染需开展土壤修复，环保部门依据《土壤污染防治法》要求企业承担全部费用，自然资源部门却根据《土地管理法》认为政府应承担部分公共区域修复成本，企业夹在中间无所适从，修复工作一度停滞半年。

这种”法律打架”的背后，是缺乏统一的生态修复基本法。现有制度多是针对单一要素（水、土、气）或单一领域（矿山、湿地）的规定，而生态系统本身是有机整体，土壤污染可能影响地下水，地下水污染又会波及地表水体，碎片化的制度难以应对生态问题的复合性。

2.2执行机制的”最后一公里”梗阻

制度的生命力在于执行，但现实中”重制定轻落实”的现象仍较普遍。首先是监管力量不足，基层生态环境部门往往面临”小马拉大车”的困境——一个县可能只有几名专职生态修复监管人员，却要负责数十个修复项目的现场核查，只能采取”抽查式”监管，难以实现全过程跟踪。其次是考核机制不完善，部分地方将GDP增长作为主要考核指标，生态修复的完成情况仅作为”软指标”，导致一些地方政府对修复工作”说起来重要，做起来次要”。

笔者曾参与某流域生态修复项目的第三方评估，发现某段河道的修复方案要求种植耐水湿乔木，但现场却被替换为观赏性灌木。追问原因，施工方坦言：“乔木生长周期长，短期内看不到效果，地方政府为了迎接检查，要求我们换种容易成活的灌木。”这种”重面子轻里子”的执行偏差，本质上是制度执行缺乏刚性约束的体现。

2.3多元参与的协同机制尚未成型

生态环境修复是一项系统工程，需要政府、企业、公众、社会组织等多元主体协同发力，但当前”政府主导、企业被动、公众旁观”的格局仍未根本改变。企业方面，尽管”谁污染谁治理”是基本原则，但部分企业存在”能拖则拖、能赖则赖”的心态，甚至通过转移资产、注销公司等方式逃避修复责任。公众方面，虽然环保意识普遍提升，但参与渠道有限——多数人只能通过举报电话反映问题，对修复方案的制定、资金使用的监督缺乏有效参与途径。社会组织方面，环保NGO