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不起诉制度的问题与出路

不起诉制度的问题与出路刘哲（北京市人民检察院）起诉裁量权即不起诉权是检察权的核心内容之一，担负着掌握司法程序进口、控制警察权力滥用的双重使命。但该制度在我国未得充足合理之发展，问题不知凡几，其因素众多，足可暴露检察权现有之尴尬处境。本文旨在略陈现存制度之弊端，参酌各国法例，提出改革之建议。不起诉制度作为一种刑事政策在司法实践中的作用日益凸现，虽然其在两大法系的各国被赋予不同的称谓，但其发挥的作用是相似的，即平衡社会利益、调整社会关系、节约诉讼成本。可以说不起诉是与检察制度制度相伴相生的，不起诉作用的发挥直接关系到检察机关的作用和地位。检察权的使命已经从提起公诉的法定权转向起诉的裁量权。不起诉制度就如同筛子的筛孔滤去微小的案件，留下较大的、证据比较坚实的给法院。当然筛孔的大小可以由多方共同决定。但是不管如何这种筛选作用很大限度上增强了司法的整体能动性，使其对社会的适应能力得以提高，也正因此刑事政策才也许及时有效的发挥作用。一、概念不起诉决定也称不起诉处分，是指检察官对于侦查终结的案件，由于欠缺法律上提起公诉的要件，或因起诉也许有损公共利益，而不予起诉的情况（林钰雄，《刑事诉讼法》下册）。根据我国刑事诉讼法第171条和173条之规定，我国现行的不起诉方式涉及：（1）依法不追究刑事责任的不起诉，即法定不起诉或绝对不起诉；（2）证据局限性的不起诉，即案件通过补充侦查后，检察机关仍然认为证据局限性，不符合起诉条件而做出的不起诉决定；（3）基于检察机关自由裁量权而对可以提起公诉的案件做出的不起诉决定，即“相对不起诉”或“相对不起诉”。不起诉的本质是检察官提起公诉的裁量权。之所以称为裁量实际的意思就是检察官可以像法官同样对将要提起诉讼的案件进行判断并可以做出不同的选择。但这种裁量也是有约束的裁量，它要受到刚性条文的约束。二、基本理论（一）提起公诉的基本原则1公共利益原则公共利益，也称公众利益，是指检察机关行使公诉权时必须符合社会公众的整体利益和最大多数人的期待。公共利益涉及公共秩序、公共福利、公共财产。公共安全等方面，是社会利益的集合体，是国家赖以存在的社会基础。从历史起源看，检察官的产生就是作为公共利益的代表参与刑事诉讼。正是由于犯罪不仅侵害个人的利益，并且侵害社会利益，才由检察官代表社会行使追诉犯罪的公诉权力。公诉就是公共利益性质的诉讼，公诉人进行诉讼时不应掺入个人利益，必须以公共利益为准则。另一方面，维护公共秩序、公共安全和公共福利是国家机器的基本职能，检察机关作为国家机器的组成部分，特别是作为执法机关，也必须以维护公共利益为己任。2公诉个别化原则公诉个别化原则是区别对待的刑事政策在公诉工作中的具体体现，是指检察机关在公诉时要充足考虑具体案件的各种情节，提出具有针对性的公诉意见。但并不意味着公诉人对任何人所犯的同样的罪都采用千篇一律的公诉意见。在公诉实践中，运用法律解决具体案件并不是一个机械照搬法条的过程，更不会形成千案一律的结论，要考虑本案的具体情况，实现个别公正。3诉讼经济原则诉讼经济是指以最少的司法资源投入，获取最大的诉讼效益。诉讼经济原则提出了资源与效益的关系问题。刑事诉讼的运营需要国家付出成本，需要投入一定的人力、物力、财力等。在既定资源总量不变的情况下，如何依法公正地解决更多的刑事案件，这也是检察机关必须要考虑的问题没，因此，诉讼经济也是公诉活动应遵循的重要政策。诉讼经济原则的提出决定于三个因素：一是社会对惩办犯罪的规定具有无限性的特点。二是刑事司法资源具有高消耗的特点。三是国家经济资源有限性的特点。以最少的资源消耗获取更大的效果，这是一切社会活动追求的目的，刑事诉讼也不例外。（姜伟：《论公诉的刑事政策》）（二）提起公诉的条件由于提起公诉是重大的诉讼行为，必须具有充足合理的理由，以及具有法律上规定的要件。提起公诉的条件大体可以分为积极要件与悲观要件。从检察官的角度来看，提起公诉的积极要件就是具有的确的理由怀疑被告人犯罪。也可以说，具有的确的犯罪嫌疑。假如有犯罪嫌疑就可以开始侦查；假如有“相称的理由”怀疑犯罪嫌疑人犯罪，就可以拘留以及对其逮捕。但是，由于提起公诉会对被告人带来事实上、法律上的不利，例如心理上、时间上、经济上、社会上的承担，以及停职处分的危险等，所以，假如没有高度的嫌疑，就不允许提起公诉。（松尾浩也：《日本刑事诉讼法》上卷）三、立法例（一）德国在德国许多侦查程序并非以起诉为结束，而是以中止诉讼程序（不起诉处分）。诉讼程序将因下述的理由而中止、结束：（1）基于诉讼程序之因素：例如，因有诉讼障碍（例如时效之消灭）；（2）基于实体法之因素：例如，发现该行为为不违法者（例如替代赃罪）；（3）基于事实之因素：例如，被告并不负该罪责，或不能证明被告犯该罪；（4）有时亦得基于便宜原则之因素（